I - INTRODUÇÃO
Segundo a definição da expressão Orçamento Secreto, conhecido também como Emenda do Relator RP9 é na prática uma sistemática legislativa brasileira, instituída no ano de 2019, mas começou a vigorar na transição entre 2020 e 2021, com o esteio de destinar verbas do orçamento público, direcionadas a projetos definidos pelos parlamentares sem suas identificações. Porquanto, caracterizando-se como secreto por parte da mídia, em face da carência de transparência no pertinente aos valores dos repasses e dos nomes dos parlamentares inseridos no orçamento secreto.
II INSTITUIÇÃO DO ORÇAMENTO SECRETO
No que diz respeito a estimativa orçamentária o valor aprovado ficou em R$ 16 bilhões de reais nos anos de 2021 e 2022.
Quanto a imputação, na prática, pela inserção do orçamento secreto é, indiscutivelmente, de responsabilidade do presidente da Câmara dos Deputados, Arthur Lira (PP-AL).
Vale ressaltar que, diferentemente das emendas parlamentares não existe divisão iguais entre os congressistas, quanto a destinação do orçamento secreto, tampouco critérios criados para sua distribuição, entre as bancadas ou regiões do Brasil.
Essa modalidade de emenda parlamentar, como já mencionado, foi instituída no ano de 2019, mas passou a ter validade em 2020. Desse modo, a atribuição é dirigida a um parlamentar, atribuindo-lhe o status de relator-geral do orçamento da União, cuja escolha incumbem aos deputados federais ou senadores, que deverão receber as denominadas emendas de relator, diferentemente das emendas individuais, por não haver distribuição igualitária e transparência.
III SUSPENSÃO DO ORÇAMENTO SECRETO PELO STF
No orçamento secreto do ano de 2021, houve a suspensão dos repasses por decisão da ministra, Rosa Weber, do STF. Contudo, os repasses foram retomados logo após a referida ministra voltar atrás de sua decisão, desde que fosse oferecida maior transparência ao orçamento secreto.
Mesmo com essa decisão judicial, o texto foi aprovado com bastante folga na Câmara dos Deputados, mantendo os repasses do orçamento secreto, mas em novembro de 2021, o referido orçamento passou a ser alvo de dificuldade no Senado Federal, em face do empate na votação entre os parlamentares. No entanto, em seguida, o senador Rogério Carvalho (PT-SE), votou a favor da proposta, contrariamente do orientado pela bancada petista, por não haver transparência sobre a identidade do parlamentar, após atendido em suas solicitações e destinação das verbas do orçamento secreto, em quase a metade do valor total no mês de dezembro de 2021, corroborado com o grande empenho do senador, Márcio Bittar (PSL-AC) então relator-geral do orçamento, de preservar os nomes dos parlamentares contemplados, por meio do artifício de nomear um usuário externo na documentação oficial.
Vale ressaltar que, a expressão usuário externo é o nome dado ao requerente de verbas para determinado município, cuja liberação é feita mediante o apadrinhamento de um parlamentar, cujo nome deve ser mantido em sigilo.
IV VETO PRESIDENCIAL Nº 59 DE 2020
Na data de 17/03/2021, em sessão do Congresso Nacional, comandada pelo então presidente do Senado, Rodrigo Pacheco, foi votado o tema relativo ao Veto Presidencial nº 59, de 2020, constante de 20 trechos da parte principal da LDO (Lei de Diretrizes Orçamentárias), dentre eles o orçamento secreto. Porquanto, por meio de um acordo entre os líderes partidários, os vetos foram derrubados.
Ademais, na época da sanção presidencial da LDO, o governo noticiou que os trechos vetados pelo Presidente Jair Bolsonaro, não afetariam os projetos estratégicos e que os pontos rejeitados criavam rigidez orçamentária e ameaçavam regras fiscais.
Quanto ao ano de 2021, o Presidente Jair Bolsonaro voltou a vetar o orçamento secreto, porém o Congresso Nacional derrubou o veto presidencial, embora seja sabido que no orçamento secreto não é possível perquirir sobre o destino dado ao dinheiro ou a identificação do parlamentar que solicitou ao governo.
V EMENDAS DE RELATOR
No pertinente as emendas do orçamento secreto, também constam na lista 269 municípios assistidos por prefeitos do PDT, PSB (com 209 prefeituras) e o PT com 139 prefeituras.
Diante desse fato, a ministra Rosa Weber, na ocasião, determinou, ainda, que o Congresso Nacional revelasse os beneficiários das emendas do orçamento secreto. Contudo, os parlamentares Rodrigo Pacheco (PSD-MG) e Arthur Lira (PP-AL), presidentes do Senado e da Câmara Federal, respectivamente, apontaram não ser viável revelar os aludidos dados, oportunidade em que a consultoria do Senado Federal afirmou que o ato conjunto assinado pela cúpula do Congresso Nacional descumpre de forma ostensiva a decisão do STF, visando dar transparência às emendas de relator, tidas como orçamento secreto ou paralelo.
Vale ressaltar, que o Governo Federal nos anos de 2020 e 2021, já liberou a importância de R$ 10,8 bilhões de reais em emendas de relator.
Com relação aos municípios brasileiros, em torno de 3.960 com o percentual de 71%, no ano de 2020 receberam os repasses, via orçamento secreto, enquanto que em 2021, 84% dos municípios já receberam a verba relativa ao orçamento secreto.
Com referência à bancada mineira no Congresso Nacional fez a indicação de mais de R$ 1,3 bilhão de reais, mediante emendas de relator nos anos de 2020 e 2021, ou seja, via orçamento secreto. Contudo, é cediço que o valor é bem maior, haja vista que 7 deputados federais não informaram ao STF em torno de suas emendas, além de 2 outros senadores também deixaram de informar seus dados. Ademais, a maior parte das emendas da bancada mineira teve como destino os ministérios do Desenvolvimento Regional e da Saúde.
Porquanto, dentre os 56 parlamentares mineiros, ou seja, 53 deputados federais e 3 senadores, apenas 6 informaram ao STF que não utilizaram emendas do orçamento secreto.
VI POLÍTICOS A FAVOR DO ORÇAMENTO SECRETO
Segundo registrado no Senado Federal, o parlamentar que propôs a determinação da impositividade das RP9 na LDO de 2023 foi o senador, Marcos do Val (Podemos-ES), conhecido como uma das peças no jogo travado no Legislativo, pelo controle de parte muito significativa do Orçamento da União.
Quando da instituição do processo das Emenda de Relator, deputados federais e senadores lideraram essa empreitada legislativa, contribuindo pesadamente na liberação das verbas públicas, conforme citados abaixo:
- Domingos Neto, deputado federal (PSD-CE), relator do Orçamento de 2020, considerado como o criador das RP9, por meio de sua proposta apresentada naquele ano. Porquanto, a partir do orçamento elaborado por Domingos Neto, o Congresso Nacional fortaleceu os mecanismos para o repasse de recursos aos demais congressistas. Na oportunidade, Domingos Neto, destinou o valor de R$ 110,3 milhões de reais ao município de Tauá (CE), com 59 mil habitantes, tendo como prefeita municipal a sua genitora, Patrícia Aguiar.
- Arthur Lira, presidente da Câmara do Deputados (PP-AL), ocupante na atualidade do terceiro cargo na linha sucessória da Presidência da República, porém, é um parlamentar vinculado ao chamado Centrão do Congresso Nacional. Porquanto, nessa condição, atuou com fiador das Emendas de Relator, além de ter sido contemplado pelo sistema recebendo o valor de R$ 276,8 milhões de reais, por meio das RP9 em 2021.
No entendimento de Arthur Lira, a sistemática das RP9 não é sigilosa, alegando que toda a tramitação dos recursos está disponível na internet. Por outro lado, o referido presidente da Câmara chegou a montar uma sala destinada às RP9, a fim de que os deputados e assessores apresentassem suas solicitações a funcionários responsáveis pelas demandas.
- Rodrigo Pacheco, presidente do Senado Federal (PSD-MG), também foi contemplado com os recursos das emendas de relator em 2021, quando lhe foi destinado R$ 180,4 milhões, optando em distribuir o montante as prefeituras de Minas Gerais, mas alegando que sua escolha obedeceu a critérios técnicos.
- Ciro Nogueira, ministro da Casa Civil, licenciado, e sua genitora Eliane Nogueira, Senadora, suplente, foram os segundos colocados no rol de parlamentares mais contemplados com a emendas de relator em 2021, no valor de R$ 399,2 milhões de reais. Ciro Nogueira é presidente nacional licenciado do PP e um defensor das RP9.
- Marcelo Castro, senador (MDB-PI) e relator-geral do Orçamento da União para o ano de 2023, é conhecido como um dos mais decisivos e responsáveis pelo processo atual. A sua presença nessa função incomodou aos apoiadores do Governo, inclusive poderá gerar modificação na sistemática das RP9, uma vez que, este declarou apoio ao candidato Lula da Silva.
Por outro lado, segundo Marcelo Castro, é fazer com que as emendas RP9 não seja mais uma decisão de exclusividade do relator do orçamento, mas uma responsabilidade repartida entre Marcelo e o presidente da Comissão Mista de Orçamento (CMO), cargo ocupado atualmente pelo deputado, Celso Sabino (União Brasil-PA).
- Celso Sabino, deputado federal (União Brasil-PA) e presidente da CMO, considerado um dos parlamentares mais envolvido na cata pela impositividade das RP9. Neste sentido, discutiu com vários congressistas e discursou em público em defesa da impositividade das RP9, afirmando que, Esses recursos indicados pelo Congresso Nacional têm salvado vidas, têm comprado medicamentos, têm construído postos de saúde, têm adquirido ambulâncias. Esses recursos, já há muito tempo, não são, como dizem, secretos. Contudo, esse seu apelo não chegou a surtir o efeito desejado, embora permaneça unido ao tema, em face da sua atuação junto a CMO.
- Hugo Leal, deputado federal (PSD-RJ), antecessor do senador Marcelo Castro no encargo de relator do Orçamento, proporcionando notoriedade e poder sobre grande parte da Câmara Federal. Bem recentemente, participando de audiência no Senado, Hugo Leal defendeu as RP9, afirmando que as emendas possibilitam a alocação de R$ 1,7 bilhão de reais na Saúde. No final do ano pretérito, Hugo Leal reservou a importância de R$ 16,5 milhões de reais, para as emendas de relator.
- Rogério Marinho, ex-ministro do Desenvolvimento Regional (PL-RN) e candidato eleito ao Senado Federal. Este permaneceu no cargo de ministro no período de fevereiro de 2020 a março de 2022, cujo período coincide com a criação das RP9, e foi sob a pasta do referido ministério ocorreu a maior parte das reivindicações dos congressistas foi conectada.
- Márcio Bittar, senador (União-AC), na condição de representante do povo acreano, destacou-se por ter sido o campeão em verbas recebidas em 2021, com o valor de R$ 460,2 milhões de reais. Bittar chegou a ser apontado para assumir a liderança do governo no Senado, quando Fernando Bezerra Coelho (MDB-PE) deixou o cargo, tendo sido o 5º parlamentar mais bem contemplado em 2021, com o valor de R$ 143 milhões de reais.
- Davi Alcolumbre, senador (União-AP), no cargo de presidente do Senado Federal, já no final do ano de 2020, época em que o pagamento das emendas de relator começou a funcionar, oportunidade em que sob a sua gestão deu-se a ampliação da área de influência da Companhia de Desenvolvimento dos Vales do São Francisco e do Paraíba (Codevasf), alcançando até o Estado do Amapá. Assim, através das emendas RP9, Alcolumbre fez a alocação de verbas públicas no valor de R$ 277 milhões de reais, somente do Ministério do Desenvolvimento Regional.
- Ottaci Nascimento (SD-RR) e Bosco Saraiva (SD-AM), deputados federais, ambos figuraram entre os contemplados iniciais das emendas RP9, onde ganharam destaque por terem destinado recursos, para a compra de tratores no município de Padre Bernardo (GO), local diferente dos estados que representam. Posteriormente, Ottaci Nascimento, segundo a reportagem, foi identificado como um dos frequentadores da suposta sala do orçamento secreto, localizado na Câmara dos Deputados.
VII O PLN N. 5/2022 RETIRA AS EMENDAS DE RELATOR
Na data de 12/07/2022, o Congresso Nacional aprovou o Projeto de Lei (PLN n. 5/2022) das Diretrizes Orçamentárias (LDO), que estabelece as regras para a elaboração do Orçamento Geral da União do ano de 2023, oportunidade em que o relator, senador Marcos do Val (Podemos-ES), retirou do texto da LDO a execução obrigatória das Emendas de Relator RP9. Ressalte-se que no projeto há previsão do reajuste, contratações e restruturação de carreira destinadas aos Policiais Federais e do Distrito Federal. (Grifei).
Anteriormente, mais precisamente no dia 29/06/2022, o projeto da LDO fora aprovado pela Comissão Mista de Orçamento (CMO), embora, naquela ocasião, o relator Marcos do Val, havia previsto a condição impositiva das emendas de relator RP9, como forma de manter mais recursos federais para os Estados e Municípios, que somaram neste ano de 2022 o valor de R$ 16,5 bilhões de reais, podendo alcançar o valor de R$ 19 bilhões de reais em 2023.
No dia 11/07/2022, quando se realizava a sessão conjunta, a proposta da LDO sofreu grande resistência de alguns parlamentares. Na data seguinte, o relator Marcos do Val instituiu um adendo ao relatório original, para excluir o artigo 81-A, que previa a impositividade das Emendas RP9.
Diante dessa alteração, houve repercussão dentre os parlamentares. De acordo com o líder do governo no Congresso, o senador Eduardo Gomes (PL-TO), afirmou que o caráter impositivo ainda carece de regulamentação e de discussão mais aprofundada. Na posição contrária às emendas RP9, o senador Oriovisto Guimarães (Podemos-PR), manifestou-se avaliando que as emendas de relator comprometem a isonomia entre os parlamentares, afirmando que, A isonomia é tudo o que não acontece com as RP9. Não existe isonomia no orçamento secreto. O tratamento não é igual. Não criminalizo a política. Respeito quem quer levar verba para seu estado. Acho legítimo isso, mas falta isonomia. Todos nós temos isonomia no que diz respeito às emendas individuais e de bancada. Aí sim é transparente e temos regras.
É cediço que no texto da Lei de Diretrizes Orçamentárias há previsão para ampliar a transparência e o controle das emendas de relator. Nos termos do projeto, as indicações e a ordem de prioridade das despesas devem ser alvo de sugestões por parte do relator-geral, assim como do presidente da CMO. Ademais, de acordo com o PLN n. 5/2022, as indicações devem trazer o nome do parlamentar que requereu a despesa, mesmo que tenha sido apresentada por demanda de agentes públicos ou representantes da sociedade civil.
Nos termos do substitutivo do relator Marcos do Valor há dispositivos relativos ao aumento do controle político e social, em torno das transferências especiais. Neste modo, há previsão correspondente ao valor de R$ 3,3 bilhões de reais das emendas individuais em 2022, quando os recursos são encaminhados diretamente ao caixa do Estado ou da Prefeitura beneficiada, sem que haja finalidade definida, assim como sem necessitar que antes haja celebração de convênio ou mesmo apresentado um projeto.
VIII CONTROLE CONSTITUCIONAL DA LDO
Por outro lado, é sabido que a Constituição Federal coíbe o Governo assumir dívidas para pagar salários, com aposentadorias e gastos para manter a máquina pública em funcionamento. Porquanto, as únicas despesas que podem ser acobertadas por operações de crédito são o pagamento de dívidas refinanciadas e de juros. Trata-se da norma denominada regra de ouro que, quando descumprida, o Presidente da República e demais gestores públicos são passíveis de serem enquadrados em crime de responsabilidade.
No pertinente as emendas impositivas, a nossa Carta Fundamental de 1988 admite que os parlamentares (deputados e senadores) apresentem emendas impositivas destinando recursos financeiros para a saúde. As emendas impositivas são conceituadas como um instrumento legislativo onde o senador, o deputado, a comissão ou a bancada estadual indicam seus projetos, ações e obras, obrigando o governo a executá-las.
É cediço que, nos termos da LDO, há obrigação do Governo Federal de pagar no ano de 2023, as denominadas emendas de relator, conhecidas como orçamento secreto, uma vez que a emenda de relator (RP9), já estava implantada no Congresso Nacional, resultando como impertinente o veto presidencial, já que nos dois anos seguidos de 2020 e 2021, o Congresso derrubou todos os vetos do Presidente da República.
Com relação a LDO de 2020, deu-se o primeiro veto do Presidente da República, Jair Bolsonaro, sob o nº 59/2020, pertinente ao orçamento secreto e a trechos da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), contudo o Congresso Nacional, na data de 17/03/2021, em uma sessão remota, derrubou o veto presidencial.
Por outra monta, a própria Constituição Federal de 1988 prevê que, na hipótese de o veto presidencial ser rejeitado, assim mesmo o projeto é encaminhado ao Presidente da República para sua promulgação em 48 horas e, na omissão deste, a lei deverá ser promulgada pelo Presidente ou Vice-Presidente do Senado Federal, em idêntico prazo, nos termos do § 7º, do artigo 66, da CF/88, ou seja, a promulgação da lei não deverá ser promovida pelo Presidente da República. Daí, a motivação da permanência do orçamento secreto, em pleno vigor.
IX PEDIDO DE SUSPENSÃO NO STF DAS EMENDAS RP9
Por conseguinte, parlamentares ingressaram no STF, com um mandado de segurança requerendo a suspensão do trecho da LDO, que obriga a execução das emendas de relator no ano de 2023, identificadas como RP9, estas são distribuídas pelo relator-geral do LDO, através das indicações produzidas pelos parlamentares. Aliás, como já mencionado em alhures, o Congresso não está obrigado a divulgar informações dos pedidos, razão pela qual, ficaram conhecidas como orçamento secreto.
O aludido remédio constitucional foi assinado pela famosa dupla de senadores Randolfe Rodrigues (Rede-AP) e Alessandro Vieira (PSDB-SE), além da deputada federal, Tabata Amaral (PSB-SP), por considerarem que a proposta é inconstitucional, ou seja, para tornar obrigatória a execução das emendas de relator, exige-se a aplicação de uma Proposta de Emenda Constitucional (PEC), uma vez que a Carta Magna vigente prevê tão somente as emendas individuais e de bancada como impositivas.
Porquanto, o mandamus requer que o STF suspenda, liminarmente, o artigo do relatório que trata da imposição dessas emendas e solicita urgência no julgamento da ação, em face do prazo de votação da LDO, por meio do Congresso Nacional, marcado para o dia 17 de julho de 2022.
Em seguida, o Presidente da República, Jair Bolsonaro, sancionou a LDO do ano de 2023, com vetos, por meio da Lei nº 14.436, de 2022, publicada no DOU de 10/08/2022, cujo texto manteve os parâmetros econômicos, inclusive as questionadas emendas de relator, por falta de transparência, aprovados pelo Congresso Nacional.
X - EMENDAS DO RELATOR - (INDICAÇÕES)
Senadores:
- Rodrigo Pacheco (PSD) V. Emenda = R$ 180,3 milhões.
- Carlos Viana (PL) V. Emenda = Não informado.
Deputados:
- Aelton Freitas (PP) V. Emenda = R$ 2 milhões.
- Alê Silva (Republicanos) V. Emenda = R$ 33 milhões.
- André Janones (Avante) V. da Emenda = R$1,5 milhões.
- Bilac Pinto (U. Brasil) V. Emenda = R$ 55,4 milhões.
- Charlles Evangelista (PP) V. Emenda = R$ 28,8 milhões.
- D. Marcelo M. Freitas (U. Brasil) V. Emenda = R$ 37,8 milhões.
- Diego Andrade (PSD) V. Emenda = R$ 38,4 milhões.
- Dimas Fabiano (PP) V. Emenda = R$ 31,6 milhões.
- Domingos Sávio (PL) V. Emenda = R$ 29,1 milhões.
- Dr. Frederico (Patriota) V. Emenda = R$ 10 milhões.
- Eduardo Barbosa (PSDB) V. Emenda = R$ 18,5 milhões.
- Emidinho Madeira (PL) V. Emenda = R$ 12,4 milhões.
- Eros Blondine (PL) V. Emenda = R$ 28,3 milhões.
- Euclydes Pettersen (PSC) V. Emenda = R$ 64,3 milhões.
- Fábio Ramalho (MDB) V. Emenda = R$ 32,5 milhões.
- Franco Cartafina (PP) V. Emenda = R$ 11,9 milhões.
- Fred Costa (Patriota) V. Emenda = R$ 44,5 milhões.
- Gilberto Abramo (Republicano) V. Emenda = R$ 47,5 milhões.
- Greyce Elias (Avante) V. Emenda = R$ 17,8 milhões.
- Hercílio Coelho Diniz (MDB) V. Emenda = R$ 55,9 milhões.
- Igor Timeo (Podemos) V. Emenda = R$ 68,3 milhões.
- Júlio Delgado (PV) V. Emenda = R$ 8,2 milhões.
- Cabo Júnio Amaral (PL) V. Emenda = R$ 15,4 milhões.
- Lafayette Andrada (Republicano) V. Emenda = R$ 16,7 milhões.
- Leonardo Monteiro (PT) V. Emenda = R$ 2 milhões.
- Lincoln Portela (PL) V. Emenda = R$ 4,3 milhões.
- Luís Tibé (Avante) V. Emenda = R$ 111,6 milhões.
- Mário Heringer (PDT) V. Emenda = R$ 6,5 milhões.
- Mauro Lopes (PP) V. Ementa = R$ 34,7 milhões.
- Misael Varella (PSD) V. Emenda = R$ 77,9 milhões.
- Newton Cardoso Jr. (MDB) V. Emenda = R$ 39,7 milhões.
- Paulo Abi-Ackel (PSDB) V. Emenda = R$ 22,4 milhões.
- Paulo Guedes (PT) V. Emenda = R$ 1,7 milhão.
- Pinheirinho (PP) V. Emenda = R$ 40,7 milhões.
- Rodrigo de Castro (U. Brasil) V. Emenda = R$ 11,6 milhões.
- Stefano Aguiar (PSD) V. Emenda = R$ 14,6 milhões.
- Subtenente Gonzaga (PSD) V. Emenda = R$ 3 milhões.
- Welinton Prado (PROS) V. Emenda = R$ 15,4 milhões.
- Zé Silva (Solidariedade) V. Emenda = R$ 46,9 milhões.
- Zé Vitor (PL) V. Emenda = R$ 20,9 milhões.
Total indicado pela Bancada Mineira = R$ 1.344 bilhão.
Relação dos que não indicaram emendas:
- Alexandre Silveira (PSD) Assumiu o cargo em fevereiro/2022.
- Áurea Carolina (PSOL) Não.
- Lucas Gonzales (Novo) Não.
- Patrus Ananias (PT) Não.
-Tiago Mitraud (Novo) Não.
- Rogério Correia (PT) Não.
- Vilson da Fetaemg (PSB) Não.
Deixaram de enviar informações sobre as indicações:
- Aécio Neves (PSDB).
- Léo Motta (Republicanos).
- Marcelo Álvaro Antônio (PL).
- Marcelo Aro (PP).
- Odair Cunha (PT).
- Padre João (PT).
- Reginaldo Lopes (PT).
