A natureza jurídica do pedágio

Publicado em 06/2013. Elaborado em 01/2013.

O pedágio tanto pode ser empregado na forma de taxa, como na forma de preços público; depende se a via é de uso obrigatório para quem deseja percorrer o caminho entre dois pontos, inexistindo alternativa.

Resumo: O presente trabalho monográfico objetiva abordar a controvérsia doutrinária e jurisprudencial que orbita acerca da natureza jurídica do pedágio. Para tanto, utilizou-se a metodologia bibliográfica e o método de abordagem foi o dedutivo, vez que se fez uso de obras, artigos científicos e jurisprudência e partiu-se de conceitos gerais para a análise da questão específica da natureza jurídica do pedágio. O capítulo inicial contextualizou o tema, expondo, em linhas gerais, o conceito de tributo, os princípios que lhe informam, bem assim as suas espécies. O capítulo seguinte abordou o modo como ocorre a contratação de serviços pela Administração Pública, dispondo sobre o conceito de serviço público, seus princípios e sua classificação, desaguando ao final nos regimes de contratação empregados pelo Estado. Por fim, com o objetivo de qualificar a discussão, foi efetuada uma análise crítica acerca da natureza jurídica do pedágio. Primeiramente, discorreu-se acerca do histórico do pedágio no mundo e no Brasil, sendo posteriormente vislumbradas as correntes que tratam da natureza jurídica do pedágio como tributo e como preço público, culminando ao cabo em nosso entendimento acerca do caráter do aludido instituto. As razões finais do estudo destacaram inexistir resposta única para a natureza jurídica do pedágio, podendo ora ser um tributo e ora ser um preço público, a depender da compulsoriedade da cobrança efetivada, havendo ainda sido ressaltado que, em virtude da ausência de compulsoriedade em razão da existência de via alternativa, a maior parte dos pedágios vistos em nosso país constitui preço público.

Palavras-chave: pedágio; natureza jurídica; tributo; taxa; preço-público.

Sumário: 1. Introdução. 2. Dos tributos. 2.1. Conceito e características dos tributos. 2.2. Os princípios constitucionais tributários. 2.2.1. Princípio da legalidade. 2.2.2. Princípio da isonomia. 2.2.3. Princípio da não-surpresa. 2.2.4.Princípio do não-confisco. 2.2.5. Princípio da liberdade de tráfego. 2.3. Espécies de tributos. 2.3.1. Os impostos. 2.3.2. As taxas. 2.3.3. As contribuições de melhoria. 2.3.4. Os empréstimos compulsórios. 2.3.5. As contribuições especiais. 3. Contratação de serviços pela administração pública. 3.1. Serviço público: conceito, princípios e classificação. 3.2. Regimes de contratação de serviço público. 3.2.1. Concessão de serviço público. 3.2.2. Permissão de serviço público. 3.2.3. Autorização de serviço público. 4. A natureza jurídica do pedágio. 4.1. Pedágio: histórico e noções gerais. 4.2. A natureza jurídica. 4.2.1. Pedágio como tributo. 4.2.3. Pedágio como preço público. 4.2.4. Pedágio: nosso entendimento. 5. Considerações finais. 6. Referências.

1. INTRODUÇÃO

A doutrina e a jurisprudência pátria têm vislumbrado forte controvérsia na definição da natureza jurídica do pedágio, entendendo parcela que se trata de espécie de tributo, na modalidade taxa, ao passo que outros, todavia, o veem como se preço público fosse.

A necessidade desta definição reside na premissa de que, caso entendido o pedágio como exação tributária deve este obedecer aos princípios, limitações e obrigações incidentes sobre esta modalidade jurídica. Por outro lado, definido a exação como preço público, não se deparará em seu emprego as restrições alusivas às limitações constitucionais ao poder de tributar, devendo apenas ser respeitada a avença firmada entre o Poder Concedente e a concessionária de serviço público.

Sobreleva notar que a correta classificação do pedágio subsidiará o meio de perfectibilização de seus preços, bem assim nos dispositivos legais que necessitarão ser satisfeitos para sua instituição, majoração e criação.

Desse modo, a escorreita categorização do instituto e de sua natureza jurídica obstará a incerteza jurídica em que permeia a sociedade, na medida em que todos saberão de forma tranquila quais as regras relacionadas ao pedágio e como este se comportará diante da sociedade. Assim, os administrados poderão melhor se salvaguardar de eventuais atos impositivos adversos aos seus diretos.

2. DOS TRIBUTOS

2.1 CONCEITO E CARACTERÍSTICAS DOS TRIBUTOS

O conceito de tributo no ordenamento jurídico brasileiro é encontrado no artigo 3º do Código Tributário Nacional: “Tributo é toda prestação pecuniária compulsória, em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir, que não constitua sanção de ato ilícito, instituída em lei e cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada”.

Parte dos doutrinadores, divergindo do conceito legal, apresenta sua própria definição de tributo.

Para Amaro (2002, p. 25), “tributo é a prestação pecuniária não sancionatória de ato ilícito, instituída em lei e devida ao Estado ou a entidades não estatais de fins de interesse público”.

Segundo Nogueira (1990, p. 159), os tributos:

são as receitas derivadas que o Estado recolhe do patrimônio dos indivíduos, baseado no seu poder fiscal (poder de tributar, às vezes consorciado com o poder de regular), mas disciplinado por normas de direito público que constituem o Direito Tributário.

Na visão de Martins (2003, p. 1999), o conceito de tributo seria:

uma prestação de dar, de pagar. Não se trata de obrigação de fazer ou não fazer. Tributo é o objeto da relação tributária. O tributo tem por objetivo carrear para os cofres do Estado meios financeiros para a satisfação das necessidades coletivas.

Alexandre (2011, p. 44-45) e Machado (2010, p. 62), todavia, sustentam que prevalente o conceito legal, mostra-se de nenhuma utilidade, no plano do direito positivo vigente, o exame dos conceitos formulados por juristas e financistas.

Nessa esteira, Coêlho (2001, p. 392) assevera:

O conceito de tributo do sistema brasileiro, fruto de intensa observação do fenômeno jurídico, é dos mais perfeitos do mundo. Se nos compararmos com os países do Common Law, com a Itália, França e Alemanha, no plano dogmático, a vantagem tributarística brasileira desponta com notável evidência [...].

Conforme o mestre Geraldo Ataliba, citado por Coêlho (2001, p. 392-393):

O Código Tributário Nacional conceitua tributo de forma excelente e completa. [...] Acolhemos o conceito formulado da disposição do art. 3º do CTN, que tem o notável mérito de, pela cláusula excludente das obrigações que configurem sanção de ato ilícito, evitar a abrangência também das multas, as quais, doutra forma, ver-se-iam nele compreendidas.

Assim, seguindo o entendimento dos últimos mestres, figura-se essencial analisar os elementos constitutivos do conceito legal de tributo. Machado (2010, p.62-67) pormenoriza cada um de seus elementos do seguinte modo:

a) Toda prestação pecuniária. Cuida-se de prestação tendente a assegurar ao Estado os meios financeiros de que necessita para a consecução de seus objetivos por isto que é de natureza pecuniária. [...]

b) Compulsória. [...] Embora todas as prestações jurídicas sejam, em princípio, obrigatórias, a compulsoriedade da prestação tributária caracteriza-se pela ausência do elemento vontade no suporte fático da incidência da norma de tributação. O dever de pagar tributo nasce independentemente da vontade. [...]

c) Em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir. [...] O Direito brasileiro não admite a instituição de tributo em natureza, vale dizer, expresso em unidade de bens diversos do dinheiro, ou em unidades de serviços. Em outras palavras, nosso Direito desconhece os tributos in natura e in labore. [...]

d) Que não constitua sanção de ato ilícito. O tributo se distingue da penalidade exatamente porque esta tem como hipótese de incidência um ato ilícito, enquanto a hipótese de incidência do tributo é sempre algo lícito. [...]

e) Instituída em lei. Só a lei pode instituir o tributo. Isto decorre do princípio da legalidade, prevalente no Estado de Direito. [...]

f) Cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada. [...] a autoridade administrativa não pode preencher com seu juízo pessoal, subjetivo, o campo de indeterminação normativa, buscando realizar em cada caso a finalidade da lei. [...]

Na tarefa de esmiuçar o conceito contido no CTN, Borba (2002, p. 14-15) aponta as seguintes características do tributo, que o distinguem que qualquer outra receita estatal:

1) é um encargo financeiro de natureza pecuniária e compulsória, no qual o contribuinte é obrigado a entregar dinheiro, pecúnia, ao Estado;

2) o tributo deve ser pago em valor monetário direto (moeda, cheque ou vale postal), não podendo alguém liquidar uma dívida tributária mediante a utilização de efeitos patrimoniais ou simbólicos diversos, salvo se a lei tributária expressamente o autorizar;

3) o tributo não pode ser confundido com punição por comprometimento de ato ilícito. A sanção ou apenação por ato ilícito é representada pela penalidade pecuniária, que caracteriza uma outra modalidade de receita derivada estatal;

4) somente a lei pode instituir ou aumentar tributo, não podendo a administração fiscal fazer isso a seu critério; o princípio da legalidade é a primeira limitação constitucional à competência tributária;

5) a dívida constituída em relação aos tributos deverá ser cobrada por autoridade administrativa competente, que atuará atendendo ao que estabelece a legislação específica. O ato de cobrar tributos dos contribuintes não poderá ser discricionário, isto é, terá que ser vinculado à lei, nos limites da lei. Na atividade vinculada, a autoridade administrativa agirá exatamente como determina a norma legal;

6) tributo não se confunde com tarifa ou preço público, como é o caso de conta de luz residencial, conta de telefone, conta de gás, passagem de ônibus, metrô, barcas e outros preços públicos.

Conclui-se, pois, que tributo é toda obrigação em dinheiro, exigida compulsoriamente pelos entes políticos de quem revele capacidade contributiva, ou que possua relação direta ou indireta com a atividade estatal específica, com o objetivo de angariar recursos para o financiamento do Estado, ou atividades realizadas por este, ou por terceiros no interesse público.

Sobreleva notar que a relação tributária deve, ainda, obedecer aos denominados princípios constitucionais tributários, que ora passaremos a apreciar.

2.2 OS PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS TRIBUTÁRIOS

2.2.1 Princípio da Legalidade

O postulado da legalidade está prescrito no artigo 150, I, da Constituição Federal vigente, e o seu teor é o seguinte: Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios: exigir ou aumentar tributo sem lei que o estabeleça.

Segundo Sabbag (2011, p.10):

É fato que o preceptivo em epígrafe é a franca especificação do indigitado art. 5º, II, da CF/88, permitindo-se a adoção do importante aforismo nullum tributum sine lege. Em outras palavras, o tributo depende de lei para ser instituído e para ser majorado. Se o tributo é veículo de invasão patrimonial, é prudente que isso ocorra segundo a vontade popular, cuja lapidação se dá no Poder Legislativo e em suas Casas Legislativas. Tal atrelamento, no trinômio “tributo-lei-povo” assegura ao particular um “escudo” protetor contra injunções estatais feitas por instrumento diverso de lei.

Corroborando tal entendimento, são elucidativas as lições de Carrazza (2001, p. 217):

No campo tributário, o princípio da legalidade trata de garantir essencialmente a exigência de auto-imposição, isto é, que sejam os próprios cidadãos, por meio de seus representantes, que determinem a repartição da carga tributária e, em consequência, os tributos que, de cada um deles, podem ser exigidos.

Assim, o patrimônio dos contribuintes só pode ser atingido nos casos e modos previstos na lei, que deve ser geral, abstrata, igual para todos (art. 5º e art. 150, II, ambos da CF) [...].

Tal lei deve conter todos os elementos e supostos da norma jurídica tributária (hipótese de incidência do tributo, seus sujeitos ativo e passivo e suas base de cálculo e alíquotas) [...].

Machado (2010, p. 292), por seu turno, recorda que o aludido princípio não é absoluto, cedendo a exceções de índole constitucional:

Só mediante lei são possíveis a criação e a majoração de tributo. Não mediante decreto, ou portaria, ou instrução normativa, ou qualquer ato normativo que não seja lei, em sentido próprio, estrito. Essa regra, porém, admite exceções no que se refere à majoração de certos tributos, que pode ocorrer dentro de limites fixados em lei, por ato do Poder Executivo. Tais exceções, importante esclarecer, são somente as previstas na própria Constituição Federal.

Com efeito, o §1º do art. 153 da Constituição Federal de 1988 faculta ao Poder Executivo, atendidas as condições e os limites estabelecidos em lei, alterar as alíquotas dos impostos sobre:

- importação de produtos estrangeiros;
- exportação, para o exterior, de produtos nacionais ou nacionalizados;
- produtos industrializados;
- operações de crédito, cambio e seguro, ou relativas a títulos ou valores mobiliários.

Assim, a legalidade estrita configura-se um direito fundamental do contribuinte contra o Estado, revelando-se uma verdadeira garantia constitucional.

2.2.2 Princípio da Isonomia

Explicita o caput do art. 5° da Constituição que “Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade”. O princípio da isonomia, revelado no aludido postulado, abrange todos os ramos do Direito e especialmente em relação ao Direito Tributário encontra previsão no art. 150, II, da Magna Carta:

Art. 150. Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios:

II - instituir tratamento desigual entre contribuintes que se encontrem em situação equivalente, proibida qualquer distinção em razão de ocupação profissional ou função por eles exercida, independentemente da denominação jurídica dos rendimentos, títulos ou direitos;

Sobre o referido princípio, assevera Cassone (1999, p. 103) que:

A semente do princípio da igualdade, que guarda coerência com o postulado da fraternidade, foi lançada por Aristóteles, cuja tradução milenar permanece até nossos dias: a lei deve tratar igualmente aos iguais e desigualmente os desiguais.

Por disposição constitucional, U-E-DF-M não podem instituir tratamento desigual entre contribuintes que se encontrem em situação equivalente, proibida qualquer distinção em razão de ocupação profissional ou função por eles exercida, independentemente da denominação jurídica dos rendimentos, títulos ou direitos.

Clarificando as noções do aludido princípio, partindo das ideias sustentadas na Oração dos Moços, de Rui Barbosa, de evidente influência das lições de Aristóteles, aduz Alexandre (2011, p. 123) que:

A isonomia possui, portanto, uma acepção horizontal e uma vertical.

A acepção horizontal refere-se às pessoas que estão niveladas (daí a nomenclatura), na mesma situação e que, portanto, devem ser tratadas da mesma forma.

Assim, os contribuintes com os mesmos rendimentos e mesmas despesas devem pagar o mesmo imposto de renda.

A acepção vertical refere-se às pessoas que se encontram em situações distintas e que, justamente por isso, devem ser tratadas de maneira diferenciada na medida em que se diferenciam.

Assim, a pessoa física que possui salário de quinhentos reais mensais está isenta do imposto sobre a renda; enquanto aquela cujos rendimentos são de cinco mil reais se sujeita a uma alíquota de 27,5% do mesmo imposto. [...]

[O Constituinte de 1988] tratou da isonomia no seu sentido horizontal, pois exigiu que se dispensasse tratamento igual aos que estão em situação equivalente, mas deixou implícita a necessidade de tratamento desigual aos que se encontram em situações relevantemente distintas (sentido vertical).

Registre-se que semelhantemente ao princípio da isonomia, há o postulado da capacidade contributiva, que se refere à aptidão do contribuinte para suportar e pagar o tributo. Acerca desse mandamento, manifesta-se Sabbag (2007, p. 36):

Esse subprincípio vem reforçar o Princípio da Isonomia Tributária. Apregoa a graduação de incidência quanto aos impostos pessoais no tocante à fixação de alíquotas diferenciadas, com o fito de promover a justiça fiscal. Traduz-se no brocardo “quanto mais se ganha, mais se paga”.

Desse modo, o legislador infraconstitucional possui limitação ao dispor sobre a matéria tributária, devendo primar pela elaboração de normas que busquem tratar os contribuintes sem esquecer da des(igualdade) de suas condições pessoais.

2.2.3 Princípio da Não-Surpresa

O denominado princípio da não-surpresa compreende os postulados da irretroatividade, da anterioridade anual e da anterioridade nonagesimal.

Sobre a irretroatividade da lei tributária, prevista no art. 150, III, a, da CF, Borba (2002, p. 74) dispõe o seguinte:

Por este princípio, a CF determina que todos os tributos sejam cobrados a partir da entrada em vigor da lei que os instituiu ou aumentou, isto é, dali para frente, não podendo incidir sobre fatos geradores ocorridos antes do início da vigência da respectiva lei criadora. [...]

Não há exceção para esta limitação, admitindo-se a retroatividade da lei, somente em caso de interpretação de lei anterior ou quando, tratando-se de ato não definitivamente julgado, a nova legislação venha a beneficiar o sujeito passivo.

No que se refere à anterioridade anual, fundada no art. 150, III, b, da CF, Sabbag (2011, p. 100) leciona que:

O Princípio da Anterioridade Anual determina que os entes tributantes (União, Estados, Municípios e Distrito Federal) não podem cobrar tributos no mesmo exercício financeiro em que tenha sido publicada a lei majoradora ou instituidora do tributo.

Amaro (2002, p. 123) recorda, porém, que:

Alguns tributos escapam à aplicação do princípio da anterioridade. Trata-se de exceções que, por atenderem a certos objetivos extrafiscais (política monetária, política de comércio exterior) necessitam de maior flexibilidade e demandam rápidas alterações.

Dentre as exceções lembradas por Amaro, podem ser citados o imposto de importação, o imposto de exportação, o imposto sobre produtos industrializados e o imposto sobre operações de crédito, câmbio, seguro e operações de títulos e valores mobiliários, o empréstimo compulsório e as contribuições, excetuadas as de seguridade social (2002, 124).

Relativamente à anterioridade nonagesimal, prevista no art. 150, III, c, da CF, ressalta Alexandre (2011, p. 149) que “instituído ou majorado tributo, a respectiva cobrança só pode ser realizada após o transcorrer de no mínimo, noventa dias da data da publicação da lei instituidora/majoradora”.

Há, porém, exceções ao referido postulado. Depreende-se do art. 150, § 1º, da CF, que não se submetem à anterioridade nonagesimal os seguintes tributos: imposto sobre importação, imposto sobre exportação, imposto sobre renda, imposto sobre operações financeiras, imposto extraordinário de guerra, empréstimo compulsório para calamidade pública ou guerra externa e alterações na base de cálculo do IPTU e do IPVA.

Examinados os subprincípios derivados do princípio da não-surpresa, pode-se concluir que estes têm por escopo proteger o contribuinte contra a súbita mudança no regime tributário promovida pelo Estado.

2.2.4 Princípio do Não-Confisco

O princípio do não-confisco tem por base fundamental o direito constitucional de propriedade (art. 5º, XXII, da CF) e dispositivo explícito do sistema tributário nacional (art. 150, IV, da CF), sendo um limite máximo à tributação.

Sobre o referido princípio, assevera Amaro (2002, p. 142):

Não se quer, com a vedação do confisco, outorgar à propriedade uma proteção absoluta contra a incidência do tributo, o que anularia totalmente o poder de tributar. O que se objetiva é evitar que, por meio do tributo, o Estado anule a riqueza privada. Vê-se, pois, que o princípio atua em conjunto com o da capacidade contributiva, que também visa a preservar a capacidade econômica do indivíduo.

Todavia, a Constituição não define o que seja confisco, cabendo, em última instância, ao Poder Judiciário estabelecer os contornos desta cláusula aberta a partir da proporcionalidade e da razoabilidade. Porém, pode-se adotar a definição de confisco como sendo a exigência tributária que inviabiliza a existência ou o desenvolvimento das pessoas jurídicas, ou que priva as pessoas físicas de suas necessidades básicas.

2.2.5 Princípio da Liberdade de Tráfego

Previsto no art. 150, V, da CF, o princípio da liberdade de tráfego proíbe os entes políticos tributantes de estabelecer limitações ao tráfego de pessoas ou bens, por meio de tributos interestaduais ou intermunicipais, ressalvada a cobrança de pedágios pela utilização de vias conservadas pelo Poder Público.

Explicitando esse princípio, Borba (2002, p. 78) afirma que:

Este princípio busca a defesa da unidade federativa, evitando que Estados e Municípios façam uso de tributos de suas competências na busca de privilégios para suas jurisdições. Este princípio leva em conta que o Brasil é uma federação e não uma confederação, que permitiria tais barreiras alfandegárias.

O aludido postulado, assim, corrobora a salvaguarda constitucional da liberdade de locomoção, devendo-se entender que o fato gerador de qualquer tributo deve ser distinto de transposição de Municípios e de transposição de Estados, sob pena de ser inconstitucional por prejudicar o tráfego de pessoas e bens no território nacional.

2.3 ESPÉCIES DE TRIBUTOS

Acerca das espécies de tributos são quatro as principais correntes doutrinárias: 1) dualista, bipartida ou bipartite (somente impostos e taxas), defendida por Geraldo Ataliba; 2) tripartida, tricotômica ou tripartite (impostos, taxas e contribuições de melhoria), capitaneada por Sacha Calmon e Paulo de Barros Carvalho; 3) quadripartida, tetrapartida ou tetrapartite (impostos, taxas, contribuições e empréstimos compulsórios), defendida por Ricardo Lobo Torres e Luciano Amaro; e 4) pentapartida, ou quinquipartida (impostos, taxas, contribuições de melhoria, contribuições sociais e empréstimos compulsórios), que teve como precursor Aliomar Baleeiro (Sabbag, 2011, p. 396-399).

Pode-se dizer que prevalece na doutrina e na jurisprudência pátria, inclusive no Supremo Tribunal Federal, a premissa de que o ordenamento jurídico brasileiro adota quanto às espécies de tributos a teoria pentapartida.

Elucida Sabbag (2011, p.396): “segundo entendimento doutrinário uníssono, defende-se que subsistem 5 (cinco) tributos no atual sistema tributário constitucional brasileiro, à luz da intitulada teoria pentapartida”. A aludida teoria baseia-se na distribuição de tributos em cinco autônomas exações: impostos, taxas, contribuições de melhoria, empréstimos compulsórios e contribuições especiais. Discorremos, a partir de então, acerca de cada uma dessas espécies tributárias.

2.3.1 Os Impostos

Os impostos são tributos não vinculados a qualquer contraprestação estatal específica, que tem a finalidade de custear serviços públicos gerais e universais (uti universi), não remunerados por taxas.

A vinculação da receita oriundos dos impostos a órgão, fundo ou despesa é proibida expressamente pela Constituição Federal (art. 167, IV). Portanto, além de serem tributos não-vinculados, os impostos são tributos de arrecadação não-vinculada.

A definição legal de imposto encontra-se prevista no art. 16 do Código Tributário Nacional: “Imposto é o tributo cuja obrigação tem por fato gerador uma situação independente de qualquer atividade estatal específica, relativa ao contribuinte”.

Para Nogueira (1990, p. 162):

As duas características do imposto estão implícitas nessa definição, quais sejam, a de cobrança geral e a de não ser contraprestacional.

Com efeito.

O imposto é a viga mestra da arrecadação tributária, é um levantamento pecuniário junto aos particulares, baseado apenas em uma medida geral de capacidade econômica ou contributiva e em virtude da competência tributária.

Na mesma esteira são as lições de Carazza (2001, p. 440):

Imposto é uma modalidade de tributo que tem por hipótese de incidência um fato qualquer, não consistente numa atuação estatal. Não é por outra razão que Geraldo Ataliba chama o imposto de tributo não-vinculado. Não vinculado a quê? Não vinculado a uma atuação estatal. Os impostos são, pois, prestações pecuniárias desvinculadas de qualquer relação de troca ou utilidade.

Assim, pode-se concluir que os impostos são tributos que não possuem referibilidade, isto é, não são vinculados a uma atividade estatal, sendo que a sua lei instituidora deve levar em consideração fatos e situações vinculados ao contribuinte, estranhos a qualquer atuação do Estado direcionada especificadamente ao próprio contribuinte. Desse modo, não é facultado deixar de pagar imposto, sob o argumento fático de que o Estado não está prestando serviço à população.

2.3.2 As Taxas

As taxas, com definição no art. 77 do CTN, são tributos que podem ser cobrados pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal e pelos Municípios, tendo por fundamento (fato gerador) o exercício regular do poder de polícia ou a prestação, efetiva ou potencial, de serviços públicos específicos e divisíveis, prestados ao contribuinte ou postos a sua disposição.

Registre-se que a competência para a criação da taxa guarda estreita referência com a atribuição de prestar o serviço público ou exercer o poder de polícia. Desse modo, cabe ao ente responsável pela prestação do serviço ou pelo exercício de poder de polícia a cobrança da taxa respectiva.

Conforme explana Machado (2010, p. 447):

O essencial, na taxa, é a referibilidade da atividade estatal ao obrigado. A atuação estatal que constitui fato gerador da taxa há de ser relativa ao sujeito passivo desta, e não à coletividade em geral. Por isto mesmo, o serviço público cuja prestação enseja a cobrança da taxa há de ser específico e divisível, posto que somente assim será possível verificar-se uma relação entre esses serviços e o obrigado ao pagamento da taxa. Não é necessário, porém, que a atividade estatal seja vantajosa, ou resulte em proveito do obrigado.

Assim, diversamente dos impostos, as taxas são tributos vinculados a uma atuação estatal, ou seja, trata-se de tributos contraprestacionais. A hipótese de incidência da taxa indica que esta deve ser exigida em contraprestação ao exercício de uma atividade por parte do Estado referida ao contribuinte, concernente ao exercício do poder de polícia ou à prestação – efetiva ou potencial – de serviços públicos específicos e divisíveis.

Segundo Alexandre (2011, p. 62-63):

São dois, portanto, os “fatos do Estado” que podem ensejar a cobrança de taxas: a) exercício regular do poder de polícia, que legitima a cobrança da taxa de polícia; e b) a utilização, efetiva ou potencial, de serviços públicos específicos e divisíveis, prestados ao contribuinte ou postos a sua disposição, que possibilita a cobrança de taxa de serviço. [...]

Vê-se, portanto, existirem dois tipos diversos de taxas: taxa de polícia e taxa de serviço público. A primeira objetiva cobrir os custos administrativos com o exercício do poder de polícia diretamente referido a certas pessoas que o provocam, ou o exigem, em razão de sua atividade. A segunda decorre da utilização, efetiva ou potencial, de serviços públicos específicos e divisíveis, prestados ao contribuinte ou postos a sua disposição.

Acerca da especificidade e divisibilidade da taxa de serviços, esclarece Carazza (2001, p. 449):

Os serviços públicos específicos, também chamados singulares, são os prestados uti singuli. Referem-se a uma pessoa ou a um número determinado (ou, pelo menos, determinável) de pessoas. São de utilização individual e mensurável. Gozam, portanto, de divisibilidade, é dizer, da possibilidade de avaliar-se a utilização efetiva ou potencial, individualmente considerada.

Por fim, importante destacar que a utilização do serviço público pelo administrado pode, nos termos da lei, ser compulsória ou facultativa. E, segundo Carazza (2001, p. 453), “apenas a disponibilidade dos serviços públicos de utilização compulsória autoriza o legislador da pessoa política competente a exigir a taxa de serviço fruível”.

2.3.3 Contribuições de Melhoria

A contribuição de melhoria, com previsão no art. 145, III, da CF, é caracterizada por ser um tributo cobrado em decorrência da valorização de imóvel (fato gerador) particular em virtude de uma obra pública. Tem fundamento ético-jurídico no princípio da vedação ao enriquecimento sem causa. Ela é instituída para fazer face ao custo de obras públicas de que decorra valorização imobiliária, tendo como limite total a despesa realizada e como limite individual o acréscimo de valor que da obra resultar para cada imóvel beneficiado.

Em sua obra, Borba (2002, p. 24) nos revela a origem do referido tributo:

Este tributo teve origem na Inglaterra, com o nome de “betterment tax”. À medida que o governo londrino ia fazendo obras públicas que valorizavam os imóveis, os proprietários não construíam nada e esperavam por esta valorização, obtendo ganhos com a especulação imobiliária e atravancando o crescimento da cidade.

O governo, então, considerando que o dinheiro que fez a obra pública foi de toda a população e não somente de quem teve os seus imóveis valorizados, resolveu tirar destes proprietários uma parte deste ganho ou mesmo todo ele, devolvendo à população, transformando-o em receita pública.

Amaro (2002, p. 48), por sua vez, explicita a necessidade de que da obra decorra efetiva valorização imobiliária, a permitir a cobrança do tributo:

A contribuição de melhoria se liga a uma atuação estatal que por reflexo se relaciona com o indivíduo (valorização de sua propriedade). Esse reflexo é eventual, já que da obra nem sempre resulta aquela valorização; por vezes ocorre o contrário: a obra desvaloriza o imóvel, ensejando pedido de reparação do indivíduo contra o Estado, com o mesmo fundamento lógico que embasa a contribuição de melhoria: se a coletividade não deve financiar a obra que enriquece um grupo de indivíduos, também não pode empobrecer esse grupo, para financiar uma obra que interessa à coletividade.

Assim, as contribuições de melhoria estão vinculadas a uma atuação estatal, referida ao contribuinte, que é a realização de obra pública que motive a valorização do imóvel, tratando-se de tributo vinculado.

2.3.4 Empréstimo Compulsório

O empréstimo compulsório é um tributo restituível e vinculado a atender despesas extraordinárias (guerra ou sua iminência, calamidade, investimentos públicos urgentes e relevantes). Cuida-se, pois, de tributo de arrecadação vinculada, cuja competência é exclusiva da União, que apenas pode institui-lo mediante Lei Complementar.

Acerca do aludido tributo, esclarece Cassone (1999, p. 94):

Empréstimo compulsório nada mais é do que um “empréstimo” (conceito do Código Civil) que deve ser feito obrigatoriamente pelos contribuintes eleitos pela norma impositiva.

Com efeito, empréstimo, por definição, é um contrato, que, para ser celebrado, depende na vontade das partes contratantes.

Já o empréstimo compulsório pressupõe a exclusão de vontade, pois a compulsoriedade contém em sua estrutura intrínseca e extrínseca a ideia de força, coatividade, ou seja, prestação pecuniária a que se refere o art. 3º do CTN, representando verdadeiro tributo restituível.

É importante registrar que embora a maioria dos tributaristas afirme ser o empréstimo compulsório uma espécie tributária, Machado (2010, p. 72) possui entendimento diverso:

Em face da Constituição Federal de 1988 temos, finalmente, os empréstimos compulsórios submetidos a regime jurídico próprio, diverso do regime jurídico dos tributos. E com isto temos garantias constitucionais contra a instituição arbitrárias desses empréstimos, que estão submetidos a regime jurídico específico, mais rigoroso que o regime jurídico dos tributos Indiscutível caráter extraordinário.

A posição do respeitado mestre, todavia, não prevalece. Como a definição de tributo, inserta no art. 3º do CTN, não contempla nenhum requisito relativo à definitividade do ingresso da receita tributária nos cofres públicos, o fato de o empréstimo compulsório ser restituível não retira a sua qualidade de tributo. Ademais, o STF considera o empréstimo compulsório como tributo (RE 146.733-9/SP).

2.3.5 Contribuições Especiais

As contribuições especiais, com fundamente no art. 149, da CF, são tributos cujo produto da arrecadação tem destinação específica.

Ao discorrer sobre as subespécies de contribuições especiais, Alexandre (2011, p. 83) aduz que:

Percebe-se que o legislador constituinte previu a possibilidade de a União instituir três espécies de contribuições, quais sejam: a) as contribuições sociais; b) as contribuições de intervenção no domínio econômica (CIDE); e as contribuições de interesse das categorias profissionais ou econômicas (corporativas).

As contribuições de interesse de categorias profissionais ou econômicas, assim como as contribuições de seguridade social, detêm cristalina função parafiscal. Possuem por finalidade suprir de recursos financeiros entidades do Poder Público com atribuições específicas, desvinculadas do Tesouro Nacional, no sentido de que dispõem de orçamento próprio.

Explicitando cada uma das subespécies das contribuições especiais, primorosa é a lição de Machado (2010, p. 71):

As contribuições de intervenção no domínio econômico caracterizam-se pela finalidade interventiva. A própria contribuição, em si mesma, há de ser um instrumento de intervenção, vale dizer, há de ter função tipicamente extrafiscal, função de intervenção no domínio econômico, e os recursos com a mesma arrecadados devem ser destinados especificamente ao financiamento da atividade interventiva. [...]

As contribuições de interesse de categorias profissionais ou econômicas, que poderíamos denominar, simplesmente, contribuições profissionais, caracterizam-se por serem instituídas em favor de categorias profissionais ou econômicas, vale dizer, por sua vinculação a entidades representativas desses segmentos sociais.

As contribuições de seguridade social caracterizam também pela vinculação à finalidade dos recursos que geram. Por isto mesmo integram a receita da entidade paraestatal responsável pelas ações relativas à seguridade social.

Em suma, pode-se dizer que as contribuições especiais são tributos com características semelhantes aos impostos, diferenciando-se destes por possuírem finalidades específicas.

3 CONTRATAÇÃO DE SERVIÇOS PELA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

3.1 SERVIÇO PÚBLICO: CONCEITO, PRINCÍPIOS E CLASSIFICAÇÃO

Denomina-se serviço público a atividade pela qual o Poder Público objetiva, direta ou indiretamente, satisfazer necessidades coletivas ou individuais dos administrados, sob a incidência total ou parcial de um regime de direito público.

Melo (2012, p. 687) nos apresenta seu posicionamento sobre a definição de serviço público nos seguintes termos:

Serviço público é toda atividade de oferecimento de utilidade ou comodidade material destinada à satisfação da coletividade em geral, mas fruível singularmente pelos administrados, que o Estado assume como pertinente a seus deveres e presta por si mesmo ou por quem lhe faça as vezes, sob um regime de Direito Público – portanto, consagrador de prerrogativas de supremacia e de restrições especiais -, instituído em favor de interesses definidos como públicos no sistema normativo.

Di Pietro (2007, p. 90), por sua vez, conceitua serviço público como:

Toda atividade material que a lei atribui ao Estado para que a exerça diretamente ou por meio de seus delegados, com o objetivo de satisfazer concretamente às necessidades coletivas, sob regime jurídico total ou parcialmente público.

Há três critérios fundamentais à identificação da noção de serviço público: o critério subjetivo ou orgânico, o critério material e o critério formal.

O critério subjetivo determina que o serviço público seja aquele prestado pelo Estado ou por órgão público; no critério material, o serviço público é a atividade que tem por finalidade a satisfação de necessidades coletivas; e pelo critério formal é aquele em que o serviço público é o exercido em regime jurídico de direito público. (Di Pietro, 2007, p. 88).

Assim, pode-se concluir que serviço público é toda atividade de oferecimento de utilidade e comodidade material destinada à satisfação da coletividade em geral, mas fruível singularmente pelos administrados, que o Estado assume como pertinente a seus deveres e presta por si mesmo ou por quem lhes faça às vezes, sob um regime de direito total ou parcialmente público.

Noutro aspecto, todos os princípios do direito administrativo aplicam-se aos serviços públicos, tais como os da legalidade, da impessoalidade, da eficiência, da moralidade e da publicidade.

Dentre os mais relevantes princípios exclusivamente aplicáveis ao serviço público, podemos ressaltar os seguintes:

Princípio do dever de prestar: o Estado é obrigado a prestar o serviço público, seja direta ou indiretamente;
Princípio da continuidade: impossibilidade de interrupção do serviço público que deve ser prestado sempre;
Princípio da atualidade: o serviço público tem que ser prestado de acordo com o estado da técnica, de acordo com a técnica mais moderna;
Princípio da segurança: que não coloque em risco os destinatários. O serviço público deve ser prestado de forma segura, não pode colocar em risco a vida dos administrados;
Princípio da universalidade ou da generalidade: o serviço público deve ser prestado à coletividade em geral, é prestado erga omnes;
Princípio da modicidade das tarifas: Devem ser cobradas tarifas módicas, o serviço público deve ser o mais barato possível;
Princípio da cortesia: bom tratamento ao público; o servidor tem que ser cortês, tem que tratar o usuário com urbanidade;
Princípio da impessoalidade: veda discriminações entre os usuários;
Princípio da transparência: deve ser conferido conhecimento público à existência da prestação do serviço, bem assim ao seu modo de execução;
Princípio da eficiência: serviço satisfatório quantitativamente e qualitativamente;
Princípio da regularidade: prestado sempre com a mesma eficiência.

Acerca dos princípios, Di Pietro (2007, p. 95-96) assevera que:

Existem determinados princípios que são inerentes ao regime jurídico dos servidores públicos: o da continuidade do serviço público, o da mutabilidade do regime jurídico e o da igualdade dos usuários.

O princípio da continuidade do serviço público, em decorrência do qual o serviço público não pode parar [...].

O princípio da mutabilidade do regime jurídico ou da flexibilidade dos meios aos fins autoriza mudanças no regime de execução do serviço para adaptá-lo ao interesse público, que é sempre variável no tempo. [...]

Pelo princípio da igualdade dos usuários perante o serviço público, desde que a pessoa satisfaça às condições legais, ela faz jus à prestação do serviço, sem qualquer distinção de caráter pessoal.

O mestre Mello (2012, p. 694-695), em seu Curso de Direito Administrativo, aduz que os seguintes princípios são aplicáveis aos serviços públicos:

1) dever inescusável do Estado de promover-lhe a prestação, seja diretamente, nos casos em que é prevista a prestação direta, seja indiretamente mediante autorização, concessão ou permissão, nos casos em que é permitida tal modalidade, que, de resto, é a regra geral. [...];
2) princípio da supremacia do interesse público, em razão do que, tanto no concernente à sua organização quanto no relativo ao seu funcionamento, o norte obrigatório de quaisquer decisões atinentes ao serviço serão as conveniências da coletividade. [...];
3) princípio da adaptabilidade, ou seja sua atualização e modernização, conquanto, como é lógico, dentro das possibilidades econômicas do Poder Público;
4) princípio da universalidade, por força do qual o serviço é indistintamente aberto à generalidade do público;
5) princípio da impessoalidade, do que decorre a inadmissibilidade de discriminações entre usuários;
6) princípio da continuidade, significando isto a impossibilidade de sua interrupção e o pleno direito dos administrados a que não seja suspenso ou interrompido;
7) princípio da transparência, impositivo da liberação a mais ampla possível a público em geral do conhecimento de tudo o que concerne ao serviço e à sua prestação [...];
8) princípio da motivação, isto é, o dever de fundamentar com largueza todas as decisões atinentes ao serviço;
9) princípio da modicidade das tarifas [...];
10) princípio do controle (interno e externo) sobre as condições de sua prestação.

Por outro lado, levando-se em conta a essencialidade, a adequação, a finalidade e os destinatários dos serviços, Meirelles (2003, p. 320-322) classifica-os em: públicos e de utilidade pública; próprios e impróprios do Estado; administrativos e industriais; uti universi e uti singuli, como veremos a seguir.

Serviços públicos – propriamente ditos, são os que a Administração presta diretamente à comunidade, por reconhecer sua essencialidade e necessidade para a sobrevivência do grupo social e do próprio Estado. Por isso mesmo, tais serviços são considerados privativos do Poder Público, no sentido de que só a Administração deve prestá-los, sem delegação a terceiros, mesmo porque geralmente exigem atos de império e medidas compulsórias em relação aos administrados. Exemplos desses serviços são os de defesa nacional, os de polícia, os de preservação da saúde pública. O serviço público visa a satisfazer necessidades gerais e essenciais da sociedade, para que ela possa subsistir e desenvolver-se como tal. Denominam-se serviços pró-comunidade.

Serviços de utilidade pública – são os que a Administração, reconhecendo sua conveniência (não essencialidade, nem necessidade) para os membros da coletividade, presta-os diretamente ou aquiesce em que sejam prestados por terceiros (concessionários, permissionários ou autorizatários), nas condições regulamentadas e sob seu controle, mas por conta e risco dos prestadores, mediante remuneração dos usuários. São exemplos: os serviços de transporte coletivo, energia elétrica, gás, telefone. O serviço, aqui, objetiva facilitar a vida do indivíduo na coletividade, pondo à sua disposição utilidades que lhe proporcionarão mais conforto e bem-estar. São chamados serviços pró-cidadão, fundados na consideração de que aqueles (serviços públicos) se dirigem ao bem comum e estes (serviços de utilidade pública), embora reflexamente interessem a toda a comunidade, atendem precipuamente às conveniências de seus membros individualmente considerados.

Serviços próprios do Estado – são aqueles que se relacionam intimamente com as atribuições do Poder Público (segurança, polícia, higiene, saúde pública etc.) e para a execução dos quais a Administração usa da sua supremacia sobre os administrados. Por esta razão, só devem ser prestados por órgãos ou entidades públicas, sem delegação a particulares. Tais serviços, por sua essencialidade, geralmente são gratuitos ou de baixa remuneração, para que fiquem ao alcance de todos os membros da coletividade.

Serviços impróprios do Estado – são os que não afetam substancialmente as necessidades da comunidade, mas satisfazem interesses comuns de seus membros, e, por isso, a Administração os presta remuneradamente, por seus órgãos descentralizados (autarquias, empresas públicas, sociedades de economia mista, fundações governamentais), ou delega sua prestação a concessionários, permissionários ou autorizatários. Esses serviços, normalmente, são rentáveis e podem ser realizados com ou sem privilégio (não confundir com monopólio), mas sempre sob regulamentação e controle do Poder Público competente.

Serviços administrativos – os que a Administração executa para atender as suas necessidades internas ou preparar outros serviços que serão prestados ao público, tais como os da imprensa oficial, das estações experimentais e outros dessa natureza.

Serviços industriais – são os que produzem renda para quem os presta, mediante a remuneração da utilidade usada ou consumida, remuneração, esta, que, tecnicamente, se denomina tarifa ou preço público, por ser sempre fixada pelo Poder Público, quer quando o serviço é prestado por seus órgãos ou entidades, quer quando por concessionários, permissionários ou autorizatários. Os serviços industriais são impróprios do Estado, por consubstanciarem atividade econômica que só poderá ser explorada diretamente pelo Poder Público quando “necessária aos imperativos da segurança nacional ou a relevante interesse coletivo, conforme definidos em lei” (art. 173 da CF).

Serviços uti universi ou gerais – são os que a Administração presta sem ter usuários determinados, para atender à coletividade no seu todo, como os de polícia, iluminação pública, calçamento e outros dessa espécie. Esses serviços satisfazem indiscriminadamente a população, sem que se erijam em direito subjetivo de qualquer administrado à sua obtenção para seu domicílio, para sua rua ou para seu bairro. Estes serviços são indivisíveis, isto é, não mensuráveis na sua utilização. Daí por que, normalmente, os serviços uti universi devem ser mantidos por imposto (tributo geral), e não por taxa ou tarifa, que é remuneração mensurável e proporcional autorização uso individual do serviço.

Serviços uti singuli ou individuais – são os que têm usuários determinados e utilização particular e mensurável para cada destinatário, como ocorre com o telefone, a água e a energia elétrica domiciliares. Esses serviços, desde que implantados, geram direito subjetivo à sua obtenção para todos os administrados que se encontrem na área de sua prestação ou fornecimento e satisfaçam as exigências regulamentares. São sempre serviços de utilização individual, facultativa e mensurável, pelo quê devem ser remunerados por taxa (tributo) ou tarifa (preço público), e não por imposto.

3.2 REGIMES DE CONTRATAÇÃO DE SERVIÇO PÚBLICO

3.2.1 Concessão de Serviço Público

A concessão de serviço público é delegação (transferência só da execução) de serviço público feita somente a pessoa jurídica e consórcio de empresas (Art. 2°, Lei 8987/95).

Melo (2012, p. 717-718) do seguinte modo:

É o instituto através do qual o Estado atribui o exercício de um serviço público a alguém que aceita prestá-lo em nome próprio, por sua conta e risco, nas condições fixadas e alteráveis unilateralmente pelo Poder Público, mas sob garantia contratual de um equilíbrio econômico-financeiro, remunerando-se pela própria exploração do serviço, em geral e basicamente mediante tarifas cobradas diretamente dos usuários do serviço.

Furtado (2007, p. 553) afirma que são requisitos necessários à prestação de serviços públicos sob regime de concessão:

a) deve tratar-se de serviço privativo do Estado, definido na Constituição Federal ou em lei como serviço público (Adin 1.007/PE);
b) o serviço a ser delegado deve admitir a sua exploração em caráter empresarial, em que as receitas auferidas pelo concessionário sejam suficientes para cobrir as despesas necessárias à prestação do serviço;
c) o serviço deve ser prestado à população, sendo o concessionário remunerado pelo usuário por meio do pagamento de tarifa;
d) deve tratar-se de serviço uti singuli;
e) a existência de lei específica ou de dispositivo constitucional que autoriza a delegação do serviço à concessionária.

Gasparini (2009, p. 366), por sua vez, define concessão de serviço público do seguinte modo:

É o contrato administrativo pelo qual a Administração Pública transfere, sob condições, a execução e exploração de certo serviço público que lhe é privado a um particular que para isso manifeste interesse e que será remunerado adequadamente mediante a cobrança, dos usuários, de tarifa previamente por ela aprovada.

Nas lições de Medeuar (2004, p. 251), a concessão de obra pública:

Consiste na construção, conservação, reforma, melhoramento de quaisquer obras de interesse público, delegada pelo poder público, mediante concorrência, a pessoa jurídica ou consócio de empresas, para realizá-la por sua conta e risco, remunerando-se o investimento pela exploração do serviço ou da obra por prazo determinado.

O mestre Meirelles (2004, p. 387-388), por sua vez, assim dispõe acerca da definição de concessão de serviço público:

É a delegação contratual da execução do serviço, na forma autorizada e regulamentada pelo Executivo. O contrato de concessão é ajuste de Direito Administrativo, bilateral, oneroso, cumulativo e realizado intuitu personae. Com isso se afirma que é um acordo administrativo (e não um ato unilateral da Administração), com vantagens e encargos recíprocos, no qual se fixam as condições de prestação do serviço, levando-se em consideração o interesse coletivo na sua obtenção e as condições pessoais de quem se propõem a executá-lo por delegação do Poder concedente.

Nosso ordenamento não admite a concessão para pessoas físicas. A delegação é feita por meio de contrato, mas, que deve ser autorizado por lei previamente. Como se trata de contrato, deve ser feito por meio de licitação.

Em regra, a licitação é por meio de concorrência. Mas, excepcionalmente, a concessão poderá ser feita por meio de leilão (modalidade excepcional para os serviços do Programa Nacional de Desestatização).

Os seguintes critérios são utilizados na concessão: a) maior preço (pago pela concessionária ao Poder Público); b) melhor técnica; c) menor tarifa do usuário, esses 03 são misturados dando origem a outros 03, totalizando 06 critérios (art. 15, Lei 8987/95).

Registre-se que a concessionária presta o serviço por sua conta e risco, o que significa que se causar dano em razão da prestação dos serviços públicos terá a responsabilidade, ou seja, por previsão legal, a concessionária é responsável pelos danos causados.

Mas, em se tratando de serviços públicos, o Estado não pode lavar suas mãos, ou seja, o Estado poderá ser responsabilizado se: esgotado o patrimônio da concessionária, ainda restar dívida, ou seja, é uma responsabilidade subsidiária; atenção: a nova concessão (PPP) é solidária.

A remuneração da concessionária é feita por meio da tarifa paga pelo usuário. A política tarifária é definida no procedimento licitatório, ou seja, na proposta de licitação. Toda a política tarifária deve ser estabelecida e controlada pela Administração Pública.

Além da tarifa podem existir recursos alternativos para auxiliar a remuneração, como por exemplo a cobrança do estacionamento. Também é possível a participação do poder público no pagamento do preço. Essa participação é facultativa, não é obrigatória.

Nesse sentido, ressalta Mello (2012, p. 718) que quando a exploração se faça pela cobrança de tarifa dos usuários, não há impedimento a que o concedente subsidie parcialmente o concessionário. Tal subsídio objetiva garantir a modicidade das tarifas cobradas dos usuários pelo serviço prestado.

3.2.2 Permissão de Serviço Público

Prevista na Lei 8987/95, é também uma delegação de serviço público, caracterizada por três peculiaridades: 1) a permissão pode ser feita para pessoa física ou jurídica; 2) pode ser feita por meio de qualquer modalidade licitatória (com exceção do pregão, pois a Lei do Pregão (Lei 10.520/02) restringe a utilização desta modalidade à contratação de bens e serviços comuns), dependendo do valor do contrato; 3) não é necessária autorização legislativa.

Melo (2012, p. 775) define-a do seguinte modo:

É o ato unilateral e precário, intuitu personae, através do qual o Poder Público transfere a alguém o desempenho de um serviço de sua alçada, proporcionando, à moda do que faz na concessão, a possibilidade de tarifas dos usuários. Dita outorga se faz por licitação (art. 175 da Constituição Federal) e pode ser gratuita ou onerosa, isto é, exigindo-se do permissionário pagamento como contraprestação.

Segundo Carvalho Filho (2006, p. 343):

a permissão de serviço público pode ser compreendida como um contrato administrativo pelo qual o Poder Público transfere a um particular, no caso o permissionário, a execução de certo serviço público para que o exerça em seu próprio nome e por sua conta e risco, mediante tarifa paga pelo usuário.

Por seu turno, Gasparini (2009, p. 84) conceitua permissão como:

o ato Administrativo, vinculado ou discricionário, segundo o qual a Administração Pública outorga a alguém, que para isso se interesse, o direito de prestar um serviço público ou de usar, em caráter privativo um bem público.

A permissão surgiu com o objetivo de ser ato unilateral e precário. A precariedade está relacionada à possibilidade de desfazimento a qualquer tempo sem direito à indenização.

A precariedade, portanto é o marco diferencial entre a permissão e a concessão, que é verdadeiro contrato. Consoante leciona Mello (2012, p. 741):

Dita precariedade significa, a final, que a Administração dispõe de poderes para, flexivelmente, estabelecer alterações ou encerrá-la, a qualquer tempo, desde que fundadas razões de interesse público o aconselhem, sem obrigação de indenizar o permissionário.

Todavia, com a Lei 8987/95, a permissão passou a ser feita por meio de contrato administrativo. Assim, como todo o contrato administrativo deve ter prazo determinado, se o administrador desfizer a avença, possuirá o dever indenizar, o que veio a mitigar a precariedade da permissão.

Nesse sentido, aponta Di Pietro (2007, p. 281):

A fixação de prazo aproxima de tal forma a permissão da concessão que quase desaparecem as diferenças entre os dois institutos. Em muitos casos, nota-se que a Administração celebra verdadeiros contratos de concessão sob o nome de permissão. Isto ocorre porque a precariedade inerente à permissão, com possibilidade de revogação a qualquer momento, sem indenização, plenamente admissível quando se trata de permissão de uso de bem público (sem maiores gastos para o permissionário), é inteiramente inadequada quando se cuida de prestação de serviço público.

3.2.3 Autorização de Serviço Público

É um ato unilateral, discricionário e precário. Nele, o administrador decide a quem dará a autorização, podendo retomar a qualquer tempo sem necessidade de indenização, há liberdade de transferência sem dever de indenizar.

Destaca Di Pietro (2007, p. 282):

Com relação à autorização de serviço público, constitui ato unilateral, discricionário e precário pelo qual o poder público delega a execução de um serviço de sua titularidade, para que o particular o execute em seu próprio benefício.

Segundo Meirelles (2003, p. 323-325), não se pode embaralhar a permissão com concessão nem com autorização, pois enquanto a concessão é um contrato administrativo bilateral, a autorização é ato administrativo unilateral. Na concessão contrata-se um serviço de utilidade pública, ao passo que na autorização consente-se numa atividade ou situação de interesse exclusivo ou predominante do particular, sendo que na permissão faculta-se a realização de uma atividade de interesse concorrente do permitente, do permissionário e do público.

Desse modo, pode-se concluir que a autorização possui natureza de ato administrativo unilateral, precário e discricionário. Através dela, o Poder Público consente que o particular realize determinada atividade. Vê-se, pois, que (diferentemente do que ocorre na concessão e na permissão) na autorização prepondera o interesse privado.

4. A NATUREZA JURÍDICA DO PEDÁGIO

4.1 PEDÁGIO: HISTÓRICO E NOÇÕES GERAIS

A construção e a manutenção das rodovias são essenciais ao crescimento do país. Todavia, embora tenha conseguido, em grande parte dos casos, construir as estradas, o poder público vem apresentando sérias dificuldades no que se refere à sua manutenção.

É nesse instante que surge a ideia de delegar a um particular a execução deste serviço público de sua titularidade (manutenção de rodovias) através das concessões.

Conforme já destacado acima, a remuneração da concessionária é feita por meio de valor pago pelo usuário, ao qual, no caso das rodovias, dá-se o nome de pedágio.

Amaro (2002, p. 49) esclarece:

Não é a construção de uma estrada, de per si, que embasa a exigência do pedágio; essa obra pública pode dar lugar à contribuição de melhoria. Já o pedágio é cobrável de quem trafegue pela via pública, e, por isso, frui a utilidade propiciada pela obra do Estado.

Acerca da origem do pedágio, Coêlho (2001, p. 427) sustenta que:

O ter que pagar para passar é fato velho na história da humanidade. O império dos Incas tinha caminhos pelos cimos e altiplanos da cordilheira andina desde a atual Colômbia até o Chile, ao sul. No esplendor do Cuzco, para onde convergiam todas as estradas àquela época, já se cobrava o pedágio, salvo dos estafetas do serviço postal imperial. Os impérios de antanho, quase todos, conheceram e cobraram pedágios. Roma os exigia. Na Idade Média os senhores medievais cobravam “direitos de passagem”, prática abusiva, que na época da florescência das feiras e da intensificação dos fluxos de comércio os embaraçava muito, dificultando os negócios. Com o fortalecimento das coroas e, mais tarde, com o surgimento dos “Estados Nacionais”, os barões perderam o privilégio de exigi-los dos passantes.

Sobre a procedência do pedágio no Brasil, são elucidativas as lições do Professor Sabbag (2011, p. 259-260):

Historicamente, no plano constitucional interno, o pedágio teve sua primeira aparição na Carta de 1946. Note o art. 27, que reproduz o princípio da liberdade de tráfego, com a menção ao pedágio na parte final do preceptivo:

Art. 27. É vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios estabelecer limitações ao tráfego de qualquer natureza por meio de tributos interestaduais ou intermunicipais, ressalvada a cobrança de taxas, inclusive pedágio, destinadas exclusivamente à indenização das despesas de construção, conservação e melhoramento de estradas.

Em momento posterior, a Carta Magna de 1967 (art. 20,II) ratificou a anterior previsão do pedágio, como ressalva ao princípio constitucional da ilimitabilidade ao tráfego de pessoas e bens. [...]

Com a Emenda Constitucional n. 1/69 (art. 19, II), que deu nova redação ao texto da Constituição de 1967, suprimiu-se a mencionada ressalva, excluindo do texto constitucional a previsão do pedágio – ou “rodágio”, na expressão predileta de Aliomar Baleeiro -, dando ensejo ao entendimento de que tal exação não era mais tributo na modalidade “taxa”, mas preço público ou tarifa, esta, aliás, modalidade daquele.

Assim, àquele momento grande parte dos nossos juristas passou a aderir ao entendimento de que o pedágio detinha natureza jurídica de preço público, em detrimento do seu caráter tributário, precedentemente engendrado.

Todavia, com a chegada da Carta de 1988, a situação não se pacificou, mantendo-se a divergência doutrinária acerca da natureza jurídica do pedágio.

Segundo o art. 150, V, da atual CF, sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios estabelecer limitações ao tráfego de pessoas ou bens, por meio de tributos interestaduais ou intermunicipais, ressalvada a cobrança de pedágio pela utilização de vias conservadas pelo Poder Público.

A aludida ressalva trouxe a voga novamente a possibilidade de o pedágio ser visto como uma espécie tributária, razão pela qual faz necessária a análise minuciosa em tópico próprio acerca de sua natureza jurídica.

4.2 A NATUREZA JURÍDICA

Analisadas as questões atinentes ao tema proposto, exsurge o instante de se abordar especificamente o problema alusivo à natureza jurídica do pedágio.

Há forte divergência acerca desta temática na doutrina. Existe entendimento de que seria uma espécie de tributo (taxa ou tributo sui generis), bem assim teoria no sentido de que teria natureza contratual, configurando-se verdadeira tarifa (preço público).

Para Coêlho (2001, p. 426-427), a dicotomia possui estreita ligação com a interpretação que é dada ao art. 150, V, da Constituição (Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios: (...) estabelecer limitações ao tráfego de pessoas ou bens, por meio de tributos interestaduais ou intermunicipais, ressalvada a cobrança de pedágio pela utilização de vias conservadas pelo Poder Público). Para ele:

O preceito comporta duas leituras:

A) São proibidos tributos que embaracem o tráfego de pessoas e bens (barreiras estaduais e municipais) pelo território nacional, exceto o tributo denominado pedágio;
B) São proibidos tributos interestaduais e intermunicipais (taxas estaduais e municipais que embaracem o livre trânsito de pessoas e bens pelo território nacional), ressalvado o pedágio que não é – lembrem-se tributo...

A importância desta temática é muito bem explicitada por Sabbag (2011, p. 257):

Assumindo a forma de exação tributária, o pedágio deverá avocar a aplicação das normas jurídicas aplicáveis aos tributos em geral, ou seja, os princípios constitucionais tributários (legalidade, anterioridade, isonomia, vedação ao confisco etc.). Por outro lado, se o pedágio for enfrentado como uma exação não tributária, não lhe estarão afetas as amarras constitucionais adstritas às limitações constitucionais ao poder de tributar.

Passemos, pois, a apreciar as correntes doutrinárias que surgiram acerca do tema, a fim de que possamos construir nossa própria premissa acerca da natureza jurídica do pedágio.

4.2.1 Pedágio como Tributo

Os defensores da ideia de que o pedágio seria um tributo tem por principais fundamentos o fato de este instituto encontrar-se topologicamente previsto na Constituição no capítulo referente ao Sistema Tributário Nacional, como uma ressalva à proibição de se instituir tributos relacionados à limitação da liberdade de tráfego:

Nesse sentido, aduzindo a natureza tributária do pedágio, está Carrazza (2001, p. 465-467), para quem ele constitui "verdadeira taxa de serviço, inobstante seu nomen juris", cobrado em virtude do uso das rodovias. Ele assevera que:

O pedágio, a nosso ver, tipifica verdadeira taxa de serviço, por força do que prescreve o art. 150, V, da CF: “Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios: (...) estabelecer limitações ao tráfego de pessoas ou bens, por meio de tributos interestaduais ou intermunicipais, ressalvada a cobrança de pedágio pela utilização de vias conservadas pelo Poder Público”. [...]

Percebe-se com nitidez que o pedágio teve expressamente reconhecida, pela Constituição Federal, sua natureza tributária. Com efeito, além de mencionado na seção que regula “as limitações do poder de tributar” (Seção II do Capítulo I do Título VI da Constituição Federal), está inserido em dispositivo que cuida de tributos e, ainda por cima, veda a criação de tributos interestaduais e intermunicipais limitadores do tráfego de pessoas ou bens.

Por outro lado, defendendo a premissa de que o pedágio seria uma espécie de taxa, mas diversa das taxas de serviço ou de polícia, Amaro (2002, p. 49-50) dispõe:

O fundamento da exigência do pedágio é análogo ao das taxas de serviço ou de polícia e da contribuição de melhoria, ou seja, a atuação estatal que possa ser referida a um indivíduo ou a um grupo de indivíduos deve ser financiada por tributos cobrados desses indivíduos e não de toda a coletividade.

O pedágio não se confunde com imposto, pois o fato gerador daquele supõe uma atuação do Estado, referida ao contribuinte. Não é também contribuição de melhoria, pois o pedágio não é cobrado em razão de melhoria que decorra de obra pública. Taxa de polícia também não é, pois não se cuida de disciplinar o exercício do direito de dirigir veículo; o que se tributa é a utilização da via pública conservada pelo Poder Público. [...] O pedágio diferencia-se da taxa de serviço. Esta se refere a um serviço prestado pelo Estado ao indivíduo ou posto à sua disposição. Com o pedágio, isso não ocorre; mesmo os reparos que a via pública demande não configuram “prestações” (de serviço) do Estado; a estrada que se restaura não é do contribuinte, é pública. Inexiste, assim, a figura do usuário (do “serviço” de restauração), como decorrência lógica da inexistência de prestação de serviço. [...] Se de taxa se quiser chamar essa prestação pecuniária (e, teoricamente nada impede que assim se designe a exação), trata-se de taxa de utilização de bem público, e não de taxa de serviço.

Depreende-se do texto acima que Amaro classifica os pedágios como taxa, todavia, diversificando-os das taxas de serviço e das taxas de polícia, vislumbrando cuidar-se de uma taxa de utilização de bem publico. Destarte, o aludido mestre vê a possibilidade de uma nova subespécie de taxa, ainda que não prevista assim expressamente na Constituição, na qual que apenas figuram as taxas de poder de polícia e as taxas de serviço.

Registre-se que o Supremo Tribunal Federal, por meio de sua 2ª Turma, na ocasião do julgamento do Recurso Extraordinário 194.862/RS, também concluiu pela natureza jurídica tributária do pedágio:

O fato de ter sido o pedágio tratado no Sistema Tributário Nacional exatamente nas limitações ao poder de tributar – CF, art. 150, V, é significativo. Ora, incluído numa ressalva a uma limitação à tributação, se fosse preço, a ressalva não teria sentido. É dizer, se está na Constituição tratado de limitações à tributação, não haveria sentido impor limitação a um preço (tarifa), que tem caráter contratual, assim incluído no regime de direito privado.

(STF, 2ª Turma, Rel. Ministro Carlos Velloso, 04/05/1999).

De igual modo, conferindo índole tributária ao pedágio sobreleva notar a Lista de Serviços anexa à Lei Complementar 116/2003, que robustece a diferença entre tributo e preço público, inclusive discernindo o pedágio deste:

Item 22.01 – Serviços de exploração de rodovia mediante cobrança de preço ou pedágio dos usuários, envolvendo execução de serviços de conservação, manutenção, melhoramentos para adequação e capacidade e segurança de trânsito, operação, monitoração, assistência aos usuários e outros serviços definidos em contratos, atos de concessão ou de permissão ou em normas oficiais.

Todavia, há de se destacar que anteriormente o Plenário da Suprema Corte, em 26/11/1992, por unanimidade, decidira em sentido diverso, sustentando que o pedágio configuraria preço público:

Assim, percebe-se o quanto é controvertida a natureza jurídica deste instituto jurídico.

4.2.2 Pedágio como Preço Público

Contrariamente aos que vislumbram a natureza jurídica tributária do pedágio, há os que sustentam a premissa de que ele configuraria preço público, notadamente tendo em vista os pedágios que são instituídos através de contrato de concessão de serviço público entre o Poder Público e a concessionária (empresa ou consórcio particular), onde a última responsabiliza-se pela manutenção da via e demanda do usuário, como contraprestação, o pagamento de tarifa.

. Nesse sentido são as lições de Coêlho (2001, p. 427):

O pedágio ou rodágio, como queria o pranteado Aliomar Baleeiro, é o preço que se paga para passar. Preço público se cobrado pelo Estado. Preço privado se cobrado por concessionárias (empresas privadas), ainda que sujeitadas a regras derivadas de contratos administrativos, reguladoras do preço.

Reforça a tese o fato de o pedágio não estar arrolado como imposto da União, ou do Estado, ou do Município. Por outro lado a taxa não é, não poderia ser, eis que não há prestação de serviço público, específico e divisível à pessoa do contribuinte. O que há é uso de via pública ou uso de via particular, ou, quando nada, concedida a particular. Ora, o uso do bem público ou particular é feito pelo pagamento de preços, já vimos. O uso de bem público não enseja tributos. A Constituição não prevê a hipótese.

Compartilha desse entendimento Alexandre (2011, p. 161):

O pedágio tem sido cobrado por particulares em regime de concessão, permissão ou autorização. O regime inerente a tais formas de delegação a entidades de direito privado é o contratual. Também terá natureza contratual o pedágio cobrado, que, em tais casos, terá natureza de preço público ou tarifa.

Essa inteligência é corroborada pela redação da Lei 10233/2001, que instituíra a Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT), ao prever a cobrança de tarifa nas rodovias objeto de concessão pública:

Art. 26. Cabe à ANTT, como atribuições específicas pertinentes ao Transporte Rodoviário:

[...]

VI – publicar os editais, julgar as licitações e celebrar os contratos de concessão de rodovias federais a serem exploradas e administradas por terceiros;

[...]

§ 2º Na elaboração dos editais de licitação, para o cumprimento do disposto no inciso VI do caput, a ANTT cuidará de compatibilizar a tarifa do pedágio com as vantagens econômicas e o conforto de viagem, transferidos aos usuários em decorrência da aplicação dos recursos de sua arrecadação no aperfeiçoamento da via em que é cobrado. (grifei).

Por sua vez, também na defesa de que o pedágio é verdadeira tarifa, Berti (2009, p.186) afirma que a topologia normativa não possui o condão de, per si, determinar a natureza jurídica da exação:

O fato de a norma estar localizada ou não dentro do Sistema Tributário Nacional não confere certeza absoluta quanto à sua natureza jurídica.

[...]

Com o devido respeito, a interpretação baseada meramente na disposição geográfica da norma (se é que assim se pode denominar) não é índice seguro e suficiente para identificar a natureza jurídica do instituto, pelo que devem ser desconsideradas teses que sustentem unicamente em tal critério.

Assim, a insubsistência da teoria do pedágio como tributo fundamenta-se basicamente no fato de o valor a ser exigido constar da avença celebrada entre poder concedente e o concessionário, bem assim em razão dele ser cobrado pelo concessionário, e não, pelo poder público.

4.2.3 Pedágio: nosso entendimento

Considerando a complexidade da matéria, essencial citar as áreas de divergências fundamentais, que proporcionam os debates doutrinários acerca da natureza jurídica do pedágio.

O pedágio é prestação ordinariamente angariada e fiscalizada pelas concessionárias de serviço público, entidade privada com fins lucrativos que se põem na qualidade de “sujeitos ativos” da exação. Para Sabbag (2011, p.258), isso configura um paradoxo inconcebível no campo da obrigação tributária, uma vez que a sujeição ativa deve ser exercida por pessoa política de direito público interno. O pedágio é rotineiramente cobrado por empresa concessionária da exploração da via. (Sabbag, 2011, p. 258).

Além disso, não se pode olvidar das situações em que não se possibilita ao usuário da rodovia alternativa de passagem na qual não seja necessário o pagamento de pedágio. Assim, inexistindo via alternativa (gratuita), a obrigação reveste-se de compulsoriedade, sem opção de escolha, reforçando a premissa de aspecto tributário, comum nas taxas. (Sabbag, 2011, p. 258).

Assim, não vislumbramos apenas uma resposta correta acerca da natureza jurídica do pedágio. O caráter da exação deve ser analisado casuisticamente e não de forma generalizada. Há casos em que a cobrança caracterizará um tributo, outros em que se transmudará em verdadeiro preço público. O ponto vital para a dicotomia residirá na compulsoriedade ou facultatividade da cobrança.

Nessa esteira, sustenta Cassone (1999, p. 87-88):

Podemos dizer que, para saber se a cobrança do pedágio deve ser feita a título de taxa ou preço público, ou tarifa, é preciso examinar a Constituição em conjunto com a lei ordinária, pois, tanto na hipótese de o serviço ser explorado diretamente pelo Estado, quanto na exploração indireta, haverá de existir ou a lei instituidora da taxa, ou a lei reguladora da forma e do regime jurídico da prestação do serviço público, a teor dos arts. 145, II, 150, V, e 173/175 da Carta da República.

A lei, então, de modo expresso ou implícito, indicará se há compulsoriedade na utilização da rodovia ou facultatividade, porque, se não for oferecido ao usuário via alternativa, a compulsoriedade estará presente. Obviamente, se houver questões de fato, haverão de ser provadas por quem de direito.

Esse ponto distintivo decorre da própria diferença existente entre a taxa e o preço público. Nesse sentido aponta Sabbag (2011, p. 266):

A compulsoriedade (ou não) do uso do serviço tem sido utilizada como critério para se distinguir a taxa da tarifa. Havendo ao usuário a opção entre “usar” e o “não usar” o serviço, despontaria a tarifa; inexistindo a opção, exsurgiria a taxa.

A aludida dicotomia, inclusive, é objeto de enunciado da Súmula do STF:

Súmula 545: Preços de serviços públicos e taxas não se confundem, porque estas, diferentemente daqueles, são compulsórias e têm sua cobrança condicionada à prévia autorização orçamentária, em relação à lei que as instituiu.

Por esta razão, explicita Machado (2010, p. 456) que “o que caracteriza a remuneração de um serviço público como taxa ou como preço público é a compulsoriedade, para a taxa, e a facultatividade para o preço”. O exemplo citado por Machado (2010, p. 456), em sua obra, elucida com primor esta premissa:

A título de exemplo, imaginemos a necessidade que se tem de energia elétrica. Se o ordenamento jurídico nos permite atender a essa necessidade com a instalação de um grupo gerador em nossa residência, ou estabelecimento industrial ou comercial, então a remuneração que o Estado nos cobra pelo fornecimento de energia é um preço público, pois não somos juridicamente obrigados a utilizar o serviço público para satisfação da nossa necessidade. Embora nos seja mais conveniente a utilização do serviço, do ponto de vista econômico ou por outra razão qualquer, do ponto de vista rigorosamente jurídico nada nos impede de, por outro meio, atender à necessidade de energia elétrica. A remuneração que pagamos pelo serviço de fornecimento de energia elétrica, portanto, não é compulsória. Por outro lado, se há norma jurídica proibindo a instalação de grupo gerador ou unidade de captação de energia solar em residências ou estabelecimentos comerciais ou industriais, de sorte que o atendimento da necessidade de energia elétrica por qualquer outro meio que não seja o serviço público torna-se impossível sem violação da ordem jurídica, tem-se que a utilização do serviço, e por isto mesmo o pagamento da remuneração correspondente, é compulsória. Neste caso, essa remuneração correspondente é taxa.

Esse entendimento nos parece mais razoável, na medida em que harmoniza os princípios e características vislumbrados nas duas teorias, bem assim configura-se um modo maleável de definir o pedágio, na forma estabelecida na Constituição, facultando sua instituição tanto no regime tributário como no regime administrativo.

Assim, sustentamos a premissa de que o pedágio pode se expressar sob a natureza jurídica de tributo, assim como de preço público. Caso a rodovia sobre a qual sobrevenha a exigência do pedágio seja de uso obrigatório para quem deseja percorrer o caminho entre dois pontos, inexistindo via alternativa, estará caracterizada a compulsoriedade, de modo que o pedágio terá índole de tributo. Se, por outro lado, existir via alternativa para o percurso, ainda que a pedagiada seja mais cômoda ou esteja em melhor estado de conservação, ficará demonstrada a natureza de preço público da exação.

5. CONSIDERAÇÕES FINAIS

A manutenção de rodovias vem sendo transferida a entidades particulares mediante contratos de concessão firmados com empresa ou consórcios de empresas, mediante licitação pública. E, pela prestação do serviço, cobra-se dos usuários a exação denominada pedágio.

Há bastante tempo a doutrina e a jurisprudência vêm oscilando na discussão acerca da natureza jurídica do pedágio, se modalidade tributária, se preço público.

Essa pesquisa monográfica objetivou ofertar ao leitor um panorama genérico a respeito dos entendimentos doutrinários e jurisprudenciais vislumbrados sobre a índole jurídica do pedágio.

Buscando descobrir a resolução mais apropriada à natureza jurídica do pedágio, foi realizada concisa apreciação acerca do conceito, características e princípios tributários, bem assim sobre a forma de contratação de serviços pela Administração Pública, destacando o conceito de serviço público, seus princípios informadores e sua classificação.

Deste estudo, concluiu-se que o pedágio, instituto de tantos embaraços didáticos para sua composição jurídica, tanto pode ser empregado na forma de taxa, como na forma de preços público.

Caso a rodovia sobre a qual sobrevenha a exigência do pedágio seja de uso obrigatório para quem deseja percorrer o caminho entre dois pontos, inexistindo via alternativa, estará caracterizada a compulsoriedade, de modo que o pedágio terá índole de tributo. Se, por outro lado, existir via alternativa para o percurso, ainda que a pedagiada seja mais cômoda ou esteja em melhor estado de conservação, ficará demonstrada a natureza de preço público da exação.

Destarte, para a escorreita categorização da índole jurídica do pedágio há que se apreciar cada caso em concreto.

6. REFERÊNCIAS

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MEDAUAR, Odete. Direito Administrativo Moderno. São Paulo: RT, 2004.

MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 29 ed. São Paulo: Malheiros, 2004.

MELLO, Celso Antônio Bandeira. Curso de Direito Administrativo. 29. ed. São Paulo: Malheiros, 2012.

NOGUEIRA, Ruy Barbosa. Curso de Direito Tributário. 14 ed. São Paulo: Saraiva, 1995.

SABBAG, Eduardo de Moraes. Elementos do Direito Tributário. 8ª ed. São Paulo: Premier Máxima, 2007.

________________________. Manual de Direito Tributário. São Paulo: Editora Saraiva, 2011.

Abstract: The present monograph aims to address the controversy doctrine and jurisprudence which orbits about the legal nature of the toll. For this purpose, the methodology literature and the method of approach was deductive, since it made use of books, research papers and case law and set up general concepts for analyzing the specific question of the legal nature of the toll. The opening chapter contextualized the issue, stating in general terms, the concept of tribute, the principles that will inform, as well as their species. The next chapter is addressed how to engage the services by the public, providing on the concept of public service, its principles and its classification, flowing in the end procurement schemes employed by the state. Finally, in order to qualify the discussion was done a critical analysis of the legal nature of the toll. First, spoke up about the history of the toll in the world and in Brazil, and later glimpsed the chains that deal with legal toll as tribute and as public price, culminating at the end in our understanding of the character of the aforementioned institute. The final study highlighted reasons inexistence single answer to the legal toll and can sometimes be a tribute and now being a public price, depending on the compulsory way of charging effect, having already been pointed out that, because of the lack of due compulsoriness the existence of alternative pathway, most tolls seen in our country is public price.

Key words: toll; legal nature; tribute; tax; public price.

Autor

Diego de Souza Lima

Oficial de Gabinete do Juiz Titular da 1ª Vara Federal da Subseção Judiciária de Feira de Santana-BA. Bacharel em Direito e Especialista em Direito Tributário.

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Como citar este texto (NBR 6023:2018 ABNT)

LIMA, Diego de Souza. A natureza jurídica do pedágio. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 18, n. 3649, 28 jun. 2013. Disponível em: https://jus.com.br/artigos/24828. Acesso em: 18 maio 2024.

A natureza jurídica do pedágio