CENTRO UNIVERSITÁRIO UNIC
CURSO DE GRADUAÇÃO EM DIREITO
AÇÃO POPULAR: PRINCIPAIS ASPECTOS
CUIABÁ – MT
ABRIL / 2018
ALLAN LATORRACA MELO
EDSON MACHADO VEIGA
FLANCIELLE NASCIMENTO DE ALMEIDA
LUCIANO ALVES DE CARVALHO
LUCIANO OLIVEIRA DA SILVA
AÇÃO POPULAR: PRINCIPAIS ASPECTOS
Exercício de aprendizagem apresentado ao Curso de Direito, do Centro Universitário UNIC, como parte dos requisitos de avaliação da Disciplina Atualidades em Direito Civil e Processo Civil, sob a orientação do Professor Me. Thiago Augusto de O. M. Ferreira.
CUIABÁ – MT
2018
AÇÃO POPULAR: PRINCIPAIS ASPECTOS
Allan Latorraca Melo¹; Edson Machado Veiga²; Flancielle Nascimento de Almeida³; Luciano Alves de Carvalho4; Luciano Oliveira da silva5;
Resumo: O presente artigo tem como objetivo tecer em breve linha sobre ação popular, a sua origem histórica, demonstrar a importância da sua aplicação como um remédio constitucional no ordenamento jurídico brasileiro, dos legitimados (ativa e passivo) de uma ação popular e sua natureza jurídica.
Palavras-chave: Histórico da ação popular, Remédios constitucionais, Legitimidade, Natureza jurídica.
1. Introdução
A ação popular foi introduzida nos meios constitucionais na primeira constituição do império, de 1824, no seu artigo 157: “Por suborno, peita, peculato e concussão haverá contra eles a ação popular, que poderá ser intentada dentro de ano e dia pelo próprio queixoso ou por qualquer do povo, guardada a ordem do processo estabelecido na lei”, que previu a sua utilização, por qualquer do povo, com a finalidade de reprimir abusos de poder e prevaricação que juízes de direito e oficiais de justiça cometessem no exercício do cargo, por suborno, peculato e concussão dos agentes público, que era aplicada pela pessoa que se queixava da situação ou qualquer do povo que tinha interesse.
Visando assegurar os direitos do cidadão, nas constituições seguintes o instituto veio a ser acolhido (exceto a de a de 1934 que não foi utilizada por falta de regulamentação), o remédio constitucional veio tomar mais força com a promulgação da CF de 1988, que ganhou nova forma na Constituição, que ampliou consideravelmente o campo de sua incidência protetiva, passando a alcançar a moralidade administrativa, o meio ambiente e o patrimônio histórico e cultural.
_____________________________
{C}[1]{C} Allan Latorraca Melo do 9º Semestre de Direito, Turma A, e-mail: [email protected]
2 Edson Machado Veiga do 9º Semestre de Direito, Turma A, e-mail: [email protected]
3 Flancielle Nascimento Almeida do 9º Semestre de Direito, Turma A, e-mail: [email protected]
4 Luciano Alves de Carvalho do 9º Semestre de Direito, Turma A, e-mail: [email protected]
5 Luciano Oliveira da Silva do 9º Semestre de Direito, Turma A, e-mail: [email protected]
Assim dispõe o artigo 5º, inciso LXXIII, da Constituição da República:
Qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise a anular ato lesiva ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada a má-fé, isento de custas judiciais e do ônus da sucumbência.
Assim, a ação popular se apresenta como remédio constitucional, através de qualquer cidadão que se investe de legitimidade e poder para exerce seu direito e seu dever fiscalizador frente à sociedade.
A Ação Popular se consubstancia em um direito constitucional político de efetiva fiscalização da Administração Pública, aliada à garantia processual constitucional de ação para exercício deste direito político, é um dos meios de controle do cidadão sobre os atos estatais, que possui grande importância sobre o direito coletivo da sociedade, esse instrumento se destaca pelo interesse do cidadão e uns do primeiro que esta a disposição para tutela de bens e interesse comuns da sociedade.
Neste artigo, sem qualquer pretensão de esgotar o tema, se propõe a discussão das principais características das ações popular, onde qualquer cidadão pode ser parte legitima de uma ação popular, onde vise coibir um ato lesivo ao patrimônio publico.
2. CONCEITO DE AÇÃO POPULAR
A ação popular é uma ação constitucional coletiva voltada à tutela dos direitos de natureza não penal. Trata-se, pois, de um tipo de ação coletiva.
José Afonso da Silva (1998), no tocante ao conceito de ação popular, aduz o seguinte:
“Trata-se de um remédio constitucional pelo qual qualquer cidadão fica investido de legitimidade para o exercício de um poder de natureza essencialmente política, e constitui manifestação direta da soberania popular consubstanciada no art. 1 o parágrafo único, da Constituição: todo poder emana do povo, que o exerce por meio de seus representantes eleitos ou diretamente. Sob esse aspecto é uma garantia constitucional política. Revela-se como uma forma de Meirelles, Hely Lopes. Mandado de segurança, Ação Popular, Ação Civil Pública, Mandado de Injunção, “Habeas Data”. 20 a Edição atualizada por Arnoldo Wald. São Paulo: Malheiros, 1.998, p. 114. 8 participação do cidadão na vida pública, no exercício de uma função que lhe pertence primariamente. Ela dá a oportunidade de o cidadão exercer diretamente a função fiscalizadora, que, por regra, é feita por meio de seus representantes nas Casas Legislativas. Mas ela é também uma ação judicial porquanto consiste num meio de invocar a atividade jurisdicional visando a correção de nulidade de ato lesivo; (a) ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe; (b) à moralidade administrativa; (c) ao meio ambiente; e (d) ao patrimônio histórico e cultural. Sua finalidade é, pois, corretiva, não propriamente preventiva, mas a lei pode dar, como deu, a possibilidade de suspensão liminar do ato impugnado para prevenir lesão”.
3. HISTÓRICO DA AÇÃO POPULAR
A ação popular teve origem no direito romano, onde, segundo Silva (2013, p.465), a origem das ações populares foi aprimoradas na história do direito romano. O nome ação popular deriva do fato de atribuir-se ao povo, ou a parcela dele, legitimidade para pleitear, por qualquer de seus membros, a tutela jurisdicional de interesse que não lhe pertence, ut singuli, mas à coletividade.
Segundo Fernandes (2011, p.327), a ação popular tem uma origem remota no direito Romano e uma origem próxima nas Leis Comunais, na Bélgica, em 1937 e, na França, em 1837.
No Brasil, a ação popular surgiu no período imperial e início da República, visando a defesa de bens de uso comum de todos os cidadãos. Nas sucessivas constituições brasileiras podemos observar a previsão da ação popular nas cartas magnas de 1824, 1934, 1946, 1967,1969 e 1988, conforme se verifica a seguir:
- Constituição de 1824:
“Art. 157”. Por suborno, peita peculato, e concussão haverá contra eles ação
Popular, que poderá ser intentada dentro de ano, e dia pelo próprio queixoso, ou por.
“Qualquer do Povo, guardada a ordem do Processo estabelecida na Lei.”
- Constituição de 1934:
“Art. 113 - A Constituição assegura a brasileiros e a estrangeiros residentes no País a
Inviolabilidade dos direitos concernentes à liberdade, à subsistência, à segurança
Individual e à propriedade, nos termos seguintes:
(...)
(38) Qualquer cidadão será parte legítima para pleitear a declaração de nulidade ou
“Anulação dos atos lesivos do patrimônio da União, dos Estados ou dos Municípios.”
- Constituição de 1946:
“Art. 141 - A Constituição assegura aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no
País a inviolabilidade dos direitos concernentes à vida, à liberdade, a segurança
individual e à propriedade, nos termos seguintes:
(...)
§ 38 - Qualquer cidadão será parte legítima para pleitear a anulação ou a declaração
de nulidade de atos lesivos do patrimônio da União, dos Estados, dos Municípios,
das entidades autárquicas e das sociedades de economia mista.”
- Constituição de 1967:
“Art. 150 - A Constituição assegura aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no
Pais a inviolabilidade dos direitos concernentes à vida, à liberdade, à segurança e à
propriedade, nos termos seguintes:
(...)
§ 31 - Qualquer cidadão será parte legítima para propor ação popular que vise a
anular atos lesivos ao patrimônio de entidades públicas.”
- Emenda Constitucional nº1, de 1969:
“Art. 153”. A Constituição assegura aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no
País a inviolabilidade dos direitos concernentes à vida, à liberdade, à segurança e à
Propriedade, nos termos seguintes:
(...)
§ 31. Qualquer cidadão será parte legítima para propor ação popular que vise a
Anular atos lesivos ao patrimônio de entidades públicas.”
- Constituição de 1988:
“Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza,
Garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade
do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos
Seguintes:
(...)
LXXIII - qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise a
Anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à
Moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural,
Ficando o autor, salvo comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do ônus da
“Sucumbência;”
Vale ressaltar que a ação popular é regulada pela lei nº 4.417, de 1965 editada na vigência da Constituição de 1946, que já de antemão não trouxe grandes melhorias como a Constituição de 1988.
Segundo a lei citada, tem como objetivo proteger o patrimônio e meio ambiente público conforme artigo 1º da lei:
Art. 1º Qualquer cidadão será parte legítima para pleitear a anulação ou a declaração de nulidade de atos lesivos ao patrimônio da União, do Distrito Federal, dos Estados, dos Municípios, de entidades autárquicas, de sociedades de economia mista, de sociedades mútuas de seguro nas quais a União represente os segurados ausentes, de empresas públicas, de serviços sociais autônomos, de instituições ou fundações para cuja criação ou custeio o tesouro público haja concorrido ou concorra com mais de cinquenta por cento do patrimônio ou da receita ânua, de empresas incorporadas ao patrimônio da União, do Distrito Federal, dos Estados e dos Municípios, e de quaisquer pessoas jurídicas ou entidades subvencionadas pelos cofres públicos.
Já a carta constitucional de 1988 ampliou esta proteção, abrangendo também a moralidade administrativa e o meio ambiente. Nas palavras de Graziera (2011, p.750):
“com a constituição de 1988, foi ampliado o rol de bens jurídicos cuja tutela processual passou a ser possível por meio da ação popular, incluindo-se o meio ambiente. Verifica-se, portanto, uma evolução no instituto, pois originalmente a ação popular aplicava-se unicamente aos atos lesivos ao erário.”
4. REMÉDIO CONSTITUCIONAL
A ação popular permite ao cidadão recorrer à Justiça na defesa da coletividade para prevenir ou reformar atos lesivos cometidos por agentes públicos ou a eles equiparados por lei ou delegação. Há também a possibilidade de uma ação popular ser aberta quando a Administração Pública for omissa em relação a atos que deveria praticar.
Todos os eleitores brasileiros, incluindo os menores de 18 anos, têm legitimidade para propor uma ação desse tipo. Há, no entanto, a necessidade de se demonstrar a lesividade ou ameaça ao direito provocada pelo ato da Administração Pública ou pela omissão desta.
Esse instrumento processual é regido pela Lei 4.717, de 29 de junho de 1965, com aplicação do Código de Processo Civil, somente naquilo que não contrarie as disposições da referida lei. A ação pode ser proposta para resguardar a moralidade administrativa, o meio ambiente e o patrimônio público, histórico e cultural. Cabe uma ação popular, por exemplo, quando é considerado abusivo o reajuste sobre o salário de vereadores de determinada câmara municipal.
O referido dispositivo constitucional, ao prever que qualquer cidadão será parte legítima para propor ação popular, tornou possível a invocação da atividade jurisdicional do Estado, independentemente de o autor ter proveito pessoal na questão. Embora o interesse possa dizer respeito à coletividade como um todo, que é a beneficiária da possível anulação do ato impugnado, o certo é que o autor popular haja em nome próprio e no exercício de um direito seu, assegurado constitucionalmente.
5. OS LEGITIMIDADOS
5.1 Objeto
De acordo com Moraes (2006, p. 170), o objeto da ação popular é o combate ao ato ilegal ou imoral e lesivo ao patrimônio público, sem, contudo, configurar-se a última ratio, ou seja, não se exige o esgotamento de todos os meios administrativos e jurídicos de prevenção ou repressão aos atos ilegais ou imorais e lesivos ao patrimônio público para seu ajuizamento.
5.2 Legitimação Ativa
Diz Moraes (2006 p. 170), que somente o cidadão, seja o brasileiro nato ou naturalizado, inclusive aquele entre 16 e 18 anos, e ainda, o português equiparado, no gozo de seus direitos políticos, possuem legitimação constitucional para a propositura da ação popular. A comprovação da legitimidade será feita com a juntada do título de eleitor (no caso de brasileiros) ou do certificado de equiparação imposto dos direitos civis e políticos e título de eleitor (no caso do português equiparado).
5.3 Legitimação Passiva
Complementou Moraes (2006, p. 172) que os sujeitos passivos da ação popular são diversos, prevendo a Lei nº 4717/65, em seu Art. 6º, § 2º, a obrigatoriedade da citação das pessoas jurídicas públicas, tanto da administração direta quanto da indireta, inclusive das empresas públicas e das sociedades de economias mistas ou privadas, em nome das quais foram praticados os atos a serem anulados, e todas as autoridades, funcionários ou administradores que houverem autorizados, aprovados, ratificados ou praticados pessoalmente o ato ou firmado o contrato impugnado, ou que, por omissos, tiverem dado oportunidade a lesão, como também, os beneficiários diretos do mesmo ato ou contrato.
5.4 Competência
Afirmou Moraes (2006 p. 173), que a competência para processar e julgar ação popular será determinada pela origem do ato a ser anulado, aplicando-se as regras constitucionais e legais de competência. Não têm qualidade para propor esta ação os partidos políticos, os inavistáveis, as entidades de classe, e qualquer pessoa jurídica (Súmula nº 365 do STF). Esta a razão pela qual se exige do autor popular não só a qualidade de nacional, mas também a posse dos direitos políticos.
Deverão também demonstrar a ilegalidade ou ilegitimidade do ato impugnado, na sua formação ou no seu objeto. Ou, ainda, a lesividade do ato ao patrimônio público, ato lesivo é todo aquele que desfalca o erário da Administração, que atinge a moralidade administrativa, o meio ambiente e o patrimônio histórico e cultural. A ação popular também alcança aqueles atos que ferem a moralidade administrativa.
Tem por escopo a finalidade repressiva e preventiva. Como forma de prevenção, a Ação Popular pode ser postulada antes da consumação dos efeitos lesivos do ato, sendo que a lei lhe permitirá a suspensão em caráter liminar do ato impugnado para prevenir a lesão. E como meio repressivo, caminha no sentido de corrigir atos danosos já consumados. Possui também a finalidade em caráter supletivo obrigara Administração omissa a atuar.
6. NAUREZA JURIDICA
Destaca-se a natureza jurídica dupla da ação popular, que se trata de um direito constitucional político de participação e fiscalização direta da Administração Pública. Nas palavras de Silva (2005, p. 466)
“Sob esse aspecto é uma garantia constitucional política. Revela-se como uma forma de participação do cidadão na vida pública, no exercício de uma função que lhe pertence primariamente. Ela dá a oportunidade de cidadão exercer diretamente a função fiscalizadora, que, por regra, é feita por meio de seus representantes nas casas legislativas.”
Consoante ao artigo 1º, paragrafo único da CR/88 a ação popular visão o exercício pleno da cidadania como forma de efetivação, através do poder judiciário, no estado democrático de direito.
“contudo ela se manifesta como uma garantia coletiva na medida em que o autor popular invoca a atividade jurisdicional, por meio dela, na defesa da coisa pública, visando à tutela de interesses coletivos, não de interesses pessoal. Por isso a incluímos aqui e não entre as garantias políticas.” Silva (2005, p.466).
Com a ação popular sendo remédio constitucional e previsto na CR/88, onde o cidadão se veste de autonomia, como nas palavras de Mendes, 2014, p.497).
“considerando-se o caráter marcadamente público dessa ação constitucional, o autor está, em principio, isento de custas judiciais e de ônus da sucumbência, salvo comprovada má-fé (art. 5º, LXXIII, DA CF/88). A ação popular é um instrumento típico da cidadania e somente pode ser propostas pelo cidadão, aqui entendido como aquele que não apresente pendências no que concerne ás obrigações cívicas, militares e eleitorais que, por lei, sejam exigíveis”.
7. considerações finais
A ação popular, como remédio constitucional, onde permite que o cidadão invoque o judiciário através de uma ação, que vise coibir os atos lesivos à sociedade ocorridos por agentes públicos ou terceiros, onde atinjam o patrimônio público e o meio ambiente.
Na primeira constituição do império ela já estava lá para conter os atos dos oficiais de justiça, por peculato, suborno e concussão. Assim como veio sendo colocado em todos os textos constitucionais, de 1824 até 1988. Em 1965 foi criada lei 4.417 para regular as ações populares, na vigência da CR/46, mas somente na de CR/88 que ela teve sua importância, estendendo-se à preservação do meio ambiente no “art.225 da CF”.
Art. 5º, LXXIII, da CF/88 e 1º da lei 4.417/65 elencam bem quem tem o poder para propor a ação popular: todo cidadão poderá ser parte legitima em ação, pois se considera um instrumento de elemento de defesa e de interesse público.
No mais, aqui se verificou a importância de se debruçar sobre o estudo do tema. Esforço justificado diante da importância de discussão dos tópicos tratados, em prol da compreensão desse valioso aparato constitucional, viabilizador do exercício potencializado da cidadania.
8. referências bibliográficas
Código Penal Brasileiro: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto-lei/Del2848compilado.htm
Constituição da República Federativa do Brasil de 1988: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicaocompilado.htm
Lei 4.417 de 29 de junho de 1965: http://www.planalto.gov.br/Ccivil_03/leis/L4717.htm
BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de Direito Constitucional. São Paulo. Celso Bastos, 2002.
MENDES, Gilmar Ferreira. Curso de Direto Constitucional. 9. ed. São Paulo: Saraiva, 2014.
MORAES, Alexandre. Direito Constitucional. 20. ed. São Paulo: Atlas, 2006.
SILVA, José Afonso. Curso de Direito Constitucional Positivo. 37. ed. São Paulo. Malheiros Editores, 2013.
MORAES, Alexandre. Direito Constitucional. In: Ação popular, São Paulo: Atlas, 2006.
