O princípio da anualidade das normas eleitorais ou da anterioridade eleitoral está expresso no artigo 16 da Constituição Federal de 1988, com o propósito de garantir que alterações na legislação eleitoral apenas entrará em vigor se admitidas até um ano antes do pleito, tolhendo alterações casuísticas nos preceitos legais.
O princípio em destaque é de suma importância, sobretudo para a manutenção e a consolidação do regime democrático, visto que estabelece uma segurança dos cidadãos, tanto eleitores quanto candidatos e dos partidos políticos, em razão de impedir alterações casuísticas no processo eleitoral, demandando uma predefinição das normas para a disputa eleitoral com um ano de antecedência.
Sendo assim, a outorga desse princípio é demonstrar solidez e segurança jurídica nas eleições. É a forma de certificar ao eleitor e ao candidato que as normas não serão modificadas dentre o processo eleitoral.
Desse modo, o presente trabalho, justifica-se pela importância de se estudar o processo eleitoral e suas inovações no ordenamento jurídico, bem como analisar a consequência prática segundo o poder normativo do Tribunal Superior Eleitoral (TSE) e fundamentações quanto a sua aplicabilidade.
Buscando desta forma, fazer uma análise sobre a aplicabilidade e validade do princípio da anualidade eleitoral bem como uma sistematização das principais decisões do Supremo Tribunal Federal que trata sobre o tema.
No campo do direito eleitoral, um dos temas mais importantes está situado na exigência da predeterminação das normas eleitorais com um ano que antecede o certame eleitoral, esquivando de surpresas e casuísmos, em defesa da estabilidade. Como afirma José Jairo Gomes (2011, p. 212) que “essa restrição tem em vista impedir mudanças casuísticas na legislação eleitoral que possam surpreender os participantes do certame que se avizinha, beneficiando ou prejudicando candidatos”.
Observe que a Constituição concerne a “lei que alterar o processo eleitoral”. Aplica-se, nesse caso, o sentido amplo da lei, refere-se a qualquer norma hábil que venha a modificar o ordenamento jurídico. Retirando desse modo os regulamentos, que são formatados para incrementar a execução da lei e que não excedam o limite dela.
O princípio guarda os efeitos da variação das regras eleitorais emitidas há menos de um ano das eleições, de modo a evitar casuísmos e surpresas aos integrantes da disputa eleitoral. Os regulamentos, por sua vez, não revogam, não criam e nem alteram esse processo.
No que diz respeito ao efeito das leis que modificam o processo eleitoral, importante advertir, que elas entram em vigor na data de sua publicação, no entanto ficam afastadas de aplicação nas eleições que ocorram até um ano a partir dessa data. Dessa maneira, são consideradas válidas durante todo esse tempo. Ainda assim, não terão aplicabilidade para as eleições que sobrevier dentro desse intervalo de tempo. É essencial o período de pelo menos um ano entre a existência válida da norma e a eleição à qual será empenhado.
Deste modo, o presente trabalho, utilizará o método indutivo, baseado em observações de casos na realidade concreta para a elaboração da constatação particular.
O presente trabalho realizar-se-á por meio de pesquisa bibliográfica, tendo em vista que será elaborado com base em material já desenvolvido, formado principalmente de livros, artigos de periódicos e pela via eletrônica. A pesquisa terá três grandes momentos metodológicos, quais sejam: a coleta de dados; a análise dos dados coletados; e a interpretação dos dados analisados.
O tipo de pesquisa utilizado é uma ferramenta sólida e capaz de auxiliar de forma segura o presente trabalho. Desta feita, a pesquisa bibliográfica, conforme Vergara (2005, p. 47-48) “[...] é o estudo sistematizado desenvolvido com base em material publicado em livros, revistas, jornais e redes eletrônicas, isto é material acessível ao público em geral”.
No que tange ao método de abordagem, optou-se por se utilizar o indutivo, tendo em vista que o mesmo tem como esteio a observação em identificar um fenômeno da realidade, sobre hipóteses e comparação analisando os dados obtidos e generalizando esses dados. Tanto assim, que para Mezzaroba e Monteiro (2003, p. 63), valer-se do método indutivo como generalização faz com que seja possível “chegar a conclusões mais amplas do que o conteúdo estabelecido pelas premissas nas quais está fundamentado”.
Já no tocante aos métodos de procedimento, viu-se por melhor escolher o exploratório.
O método exploratório faz uma descrição fiel da realidade, ou seja, tal como ela é e não como o pesquisador pretende que seja. De acordo com Queiroz (1992, p. 19) esse método “tem por objetivo conhecer a variável de estudo tal como se apresenta, seu significado e o contexto onde ela se insere. Pressupõe-se que o comportamento humano é mais bem compreendido no contexto social onde ocorre”.
Deste modo, por meio de análise a partir de uma visão jurídica, busca-se apresentar a maneira mais coerente e fiel à aplicação das normas eleitorais, sua elaboração e alteração no processo eleitoral.
Salienta-se que o objetivo do princípio da anterioridade eleitoral é evitar alterações casuísticas e inoportunas no processo eleitoral, aptos de ferir a igualdade de condições dos componentes do pleito eleitoral, promovendo a segurança jurídica para realização das eleições.
Segundo Djalma Pinto (2008, pág. 141), “a compulsão legislativa, que se expressa na incessante elaboração de leis destinadas a permanente modificação do processo eleitoral, provoca intranquilidade e eleva perigosamente as tensões inerentes às disputas pelo poder”. Ele retrata a existência imoderada de leis que modificam de alguma maneira o processo eleitoral. Motivando inseguranças as normas relevantes a cada eleição.
Vale relembrar que a preocupação da Constituição Federal de 1988 é com o equilíbrio e a probidade do devido processo legal, impedindo mudanças às normas que já está em andamento.
As seguidas alterações do processo eleitoral transpassa até uma ameaça a democracia, dando importância dessa forma ao principio da anualidade eleitoral, devendo haver diligencia aos operadores do direito e ao Poder Judiciário destiná-lo de forma que seja provocado.
Quanto ao processo eleitoral, o conceito é divergente na doutrina e jurisprudência, de modo que possa demonstrar a mais razoável apreciação a ser dada ao término.
Na obra de Direito Eleitoral de Marcos Ramayana (2010, pág. 31), sobre o termo processo eleitoral, diz que “no fundo, trata-se de conceito vago, que a doutrina e jurisprudência apontam como sedimento em fases, a saber: alistamento, votação, apuração e diplomação”.
Como exemplo e já demonstrando o posicionamento do Supremo Tribunal Federal sobre o tema, observa-se o julgamento da ADIN 354 que indagava o art. 2º da Lei 8.037/90, alterando os arts. 176, 177 do Código Eleitoral, motivando incerteza quanto ao emprego das variações nas eleições de 1990. A vista disso, por seis voto a cinco, o Supremo Tribunal Federal sustentou o entendimento a razão que as alterações poderiam ser cabíveis nas eleições de 1990, posto que não estava mudando o processo eleitoral, uma vez que não rompia a paridade de atuação de partidos e candidatos no processo eleitoral.
Marcos Ramayana (2010, pág.33) compreende processo eleitoral da seguinte forma:
Inicia-se o processo eleitoral com a escolha pelos partidos políticos dos seus pré-candidatos. Deve-se entender por processo eleitoral os atos que se refletem, ou de alguma forma se projetam no pleito eleitoral, abrangendo as coligações, convenções, registro de candidatos, propaganda política eleitoral, votação, apuração e diplomação.
O processo eleitoral é composto por atos que visam obter e conduzir a bel-prazer do povo, sendo o princípio da anterioridade eleitoral uma fonte valorosa e instrumento para dificultar mudanças no processo por variações colocadas de forma casuística e temerárias da uniformidade de participação, tanto de candidatos quanto de partidos políticos.
Dessa maneira, preceitos capazes de influenciar a igualdade de condições e partidos, a partir da seleção de candidatos pelos partidos políticos ate a diplomação dos eleitos, pode firmar em norma que influencie o processo eleitoral, estando vinculado ao principio da anterioridade eleitoral.
Nos anos 90, o Supremo Tribunal Federal demonstrou compreender de modo geral, que o termo “processo eleitoral” firmado no art. 16 da Constituição Federal de 1988 acata as normas de direito eleitoral de alçada privativa da União, sem distinguir as normas, material ou instrumental, fixando também a apreciação de que seria um procedimento complexo e visam receber e transferir a vontade do povo, considerando de suma relevância o princípio da anualidade eleitoral impossibilitando “a utilização abusiva ou casuística do processo legislativo como instrumento de manipulação e de deformação do processo eleitoral”.
Ao examinar a Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 3.345, de 2005, o Supremo Tribunal Federal referiu-se ao principio da anualidade eleitoral questionando a utilização de normas que explicaram os critérios de equilíbrio para fixação de número de vereadores nos Municípios.
Nessa ADI, questionava a quantidade de vereadores nos Municípios que foi normatizada pelo Tribunal Superior Eleitoral através da Resolução 21.702/2004, mediante o Recurso Extraordinário no 197.917.
Nesse ensejo, o STF compreendeu que não adveio ofensa ao art, 16 da Constituição Federal, levando em consideração o significado do termo “processo eleitoral” e a teleologia da norma constitucional.
Na obra “A Constituição e o Supremo” (2011, pág. 665) foi substanciado o julgado da ADI 3.345 como demonstra a seguir:
A norma consubstanciada no art. 16 da CF, que consagra o postulado da anterioridade eleitoral (cujo precípuo destinatário é o Poder Legislativo), vincula-se, em seu sentido teleológico, à finalidade ético-jurídica de obstar a deformação do processo eleitoral mediante modificações que, casuisticamente introduzidas pelo Parlamento, culminem por romper a necessária igualdade de participação dos que nele atuam como protagonistas relevantes (partidos políticos e candidatos), vulnerando-lhes, com inovações abruptamente estabelecidas, a garantia básica de igual competitividade que deve sempre prevalecer nas disputas eleitorais. Precedentes. O processo eleitoral, que constitui sucessão ordenada de atos e estágios causalmente vinculados entre si, supõe, em função dos objetivos que lhe são inerentes, a sua integral submissão a uma disciplina jurídica que, ao discriminar os momentos que o compõem, indica as fases em que ele se desenvolve: (a) fase pré-eleitoral, que, iniciando-se com a realização das convenções partidárias e a escolha de candidaturas, estende-se até a propaganda eleitoral respectiva; (b) fase eleitoral propriamente dita, que compreende o início, a realização e o encerramento da votação e (c) fase pós-eleitoral, que principia com a apuração e contagem de votos e termina com a diplomação dos candidatos eleitos, bem assim dos seus respectivos suplentes. Magistério da doutrina (José Afonso da Silva e Antônio Tito Costa). A Resolução TSE 21.702/2004, que meramente explicitou interpretação constitucional anteriormente dada pelo STF, não ofendeu a cláusula constitucional da anterioridade eleitoral, seja porque não rompeu a essencial igualdade de participação, no processo eleitoral, das agremiações partidárias e respectivos candidatos, seja porque não transgrediu a igual competitividade que deve prevalecer entre esses protagonistas da disputa eleitoral, seja porque não produziu qualquer deformação descaracterizada a normalidade das eleições municipais, seja porque não introduziu qualquer fator de perturbação nesse pleito eleitoral, seja, ainda, porque não foi editada nem motivada por qualquer propósito casuístico ou discriminatório." (ADI 3.345, Rel. Min. Celso de Mello, julgamento em 25-8-2005, Plenário, DJE de 20-8-2010.)
Consequentemente, concluiu o Supremo Tribunal Federal que não houve descumprimento ao principio da anterioridade eleitoral pela Resolução nº 21.702/2004 do Tribunal Superior Eleitoral, por os Ministros terem feito um reconhecimento teleológico da norma constitucional, constatando não existir qualquer ruptura à igualdade de participação de todos aqueles compreendidos no pleito eleitoral.
O tema assediado mostra-se relevante para o regime democrático, na importância que se estabelece numa garantia eleitoral fundamental, objetivando evitar mudanças casuísticas no processo eleitoral, requisitando uma prefixação das normas que anteceda um ano para a disputa eleitoral.
O Supremo Tribunal Federal por diversas vezes se manifestou sobre o princípio na anterioridade eleitoral, compreendendo se que deve dar uma perspectiva vasta ao termo indicado no art. 16 da Constituição Federal para abranger alguma variante normativa. Entende também que este princípio constitui uma prerrogativa constitucional dos cidadãos e dos partidos políticos, firmando uma cláusula pétrea constitucional, essencial para evitar a alteração do processo eleitoral por modificações casuísticas que seja capaz de trazer ofensa à igualdade de participação dos partidos políticos e candidatos.
REFERÊNCIAS
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QUEIROZ, Maria Isaura de Pereira. Reflexões sobre a pesquisa sociológica: São Paulo, 1992.
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Tribunal Superior Eleitoral, o Tribunal da Democracia. Disponível em: <http://www.tse.jus.br/imprensa/noticias-tse/2015/Julho/principio-da-anualidade-eleitoral-e-garantia-de-seguranca-juridica>, acesso em: 23 de setembro de 2015.
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Jus navigandi. Disponível em: <http://jus.com.br/artigos/31924/uma-abordagem-das-manifestacoes-do-supremo-tribunal-federal-na-aplicacao-do-principio-da-anualidade-eleitoral>, acesso em: 28 de setembro de 2015.
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PINTO, Djalma. Direito eleitoral: improbidade administrativa e responsabilidade fiscal – noções gerais. 4ª ed. São Paulo: Atlas, 2008.
RAMAYANA, Marcos. Direito eleitoral. 10ª ed. Rio de Janeiro: Impetus, 2010.
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BRASIL, Supremo Tribunal Federal. A Constituição e o Supremo [recurso eletrônico] / Supremo Tribunal Federal. 4ª ed. Brasília: Secretaria de documentação, 2011.
